Die Europäische Bankenunion hat sich zum Ziel gesetzt, Bankenregulierung über Ländergrenzen hinweg zu harmonisieren, um die Finanzstabilität in der Europäischen Union zu stärken. Zudem sollen in Zukunft Steuerzahler nicht mehr für die Rettung insolventer Banken aufkommen müssen. Um diese Ziele zu erreichen, baut die Bankenunion auf drei Säulen auf. Zuvorderst eine gemeinsame Bankenaufsicht, welche bei der Europäischen Zentralbank angesiedelt ist und für die Überwachung der wichtigsten Banken im Euroraum verantwortlich ist. Sodann ein einheitlicher Abwicklungsmechanismus für insolvente Banken, welcher zudem Regeln für die Übernahme von Verlusten durch die Gläubiger der Bank aufstellt. Und schließlich einheitliche Vorgaben für die Einlagensicherung. Die rechtliche Basis für diese drei Säulen bilden drei Richtlinien („Direktiven“) der Europäischen Kommission, welche in jedem Mitgliedsland der Europäischen Union (EU) in nationales Recht umgesetzt werden müssen. Die Richtlinien umfassen die Eigenkapitalrichtlinie (CRD IV), die Richtlinie zur Sanierung und Abwicklung von Banken (BRRD) sowie die einheitliche Einlagenversicherung (DGSV). Eine fristgerechte sowie einheitliche Umsetzung der Richtlinien ist dabei von großer Bedeutung, um die Glaubwürdigkeit und Effektivität der Bankenunion zu gewährleisten.

Gleichwohl lassen zwei Ereignisse im Sommer 2017 signifikante Unterschiede in der Anwendung der Richtlinien deutlich zutage treten. Einerseits wurden im Falle der spanischen Banco Popular die neuen Regeln zur Beteiligung der Gläubiger von strauchelnden Institutionen konsequent angewendet. Ein so genanntes bail-in zwang Aktionäre und Inhaber nachrangiger Anleihen, sich an den Verlusten der Bank zu beteiligen. Andererseits erging es Gläubigern der italienischen Bank Monte dei Paschi besser, da die italienische Regierung mit Erlaubnis der Europäischen Kommission einen Rettungsschirm für die notleidende Bank aufgespannt hatte. Da die italienische Bank noch als „solvent“ eingestuft wurde, war diese staatliche Rettung regelkonform. Außerdem wurde sie von der italienischen Regierung unterstützt, da im Falle einer Gläubigerbeteiligung viele Kleinanleger betroffen gewesen wären.

Obwohl dies nur Einzelfälle sind, stehen sie doch exemplarisch für das Risiko, dass eine ungleiche Umsetzung der drei Säulen der Bankenunion eine destabilisierende Wirkung auf das Finanzsystem des Euroraums hat. Nur eine fristgerechte und glaubwürdige Anwendung der Richtlinien kann langfristig zu einer Stabilisierung des europäischen Finanzmarkts führen.

In dem zugrunde liegenden Beitrag1 wird zu Beginn dokumentiert, dass die meisten Mitgliedsländer der EU die Richtlinien nicht innerhalb der von der Europäischen Kommission gesetzten Frist in nationale Gesetzgebung überführt haben. Die Abbildung zeigt, um wie viele Monate die verschiedenen EU-Mitgliedsländer die Umsetzung der Richtlinien der Europäischen Kommission hinausgezögert haben. Insbesondere Belgien, Litauen, Polen und Slowenien haben viel Zeit bis zur Umsetzung in nationales Gesetz verstreichen lassen. Deutschland und Österreich haben die Richtlinien am schnellsten übernommen. Ein genaueres Verständnis, warum es diese Unterschiede gibt, kann für die erfolgreiche Umsetzung zukünftiger Regulierungsänderungen auf europäischer Ebene und deren Überführung in nationales Recht hilfreich sein.

Die Ergebnisse zeigen, dass sowohl ein kleiner Bankensektor (gemessen als Gesamtanzahl der Banken) als auch die Anzahl der staatlichen Banken tendenziell die Umsetzung der Richtlinien verzögern. Ein gut kapitalisiertes Bankensystem hingegen ist mit einem geringeren Aufschub korreliert. Insgesamt sind die Zusammenhänge jedoch schwach. Dies widerspricht der Hypothese, dass die Einführung zum Schutz des nationalen Bankensystems verzögert wird.

Der Haupttreiber für die Geschwindigkeit der Umsetzung der Bankenunion scheint der Grad an regulatorischen Vorschriften im Bankensystem zu sein. Hierbei kommt es jedoch zu gegenläufigen Effekten. Auf der einen Seite ist eine striktere Finanzmarktregulierung (gemessen an der Stringenz gesetzlicher Eigenkapitalvorschriften) positiv mit der zeitlichen Verzögerung korreliert. Eine Erklärung hierfür könnte sein, dass ein Zielkonflikt zwischen existierender und neu einzuführender Regulierung besteht. Ein Bankensystem, welches schon stark reguliert wird, ist ohne Frage zusätzlichen Belastungen unterworfen, wenn weitere Regulierungsmaßnahmen eingeführt werden, die nicht auf bestehenden Regularien aufbauen. Das könnte bewirken, dass solche bereits erheblich regulierten Banken mehr Lobbyarbeit betreiben, um die Umsetzung der „inkompatiblen“ neuen Richtlinien zu verzögern.

Andererseits scheinen bestehende Vorschriften, die in die gleiche Richtung zielen wie eine neu hinzukommende Richtlinie, eine zeitnahe Umsetzung der Bankenunion zu erleichtern. So können zum Beispiel höhere Ressourcen in der bestehenden Einlagenversicherung die Einführung der neuen Richtlinie für die harmonisierte Einlagensicherung auf europäischer Ebene beschleunigen. Dies deutet darauf hin, dass bestehende Regularien dann den Umsetzungsprozess begünstigen, wenn die entsprechende Säule der Bankenunion darauf aufbaut. Die Analyse zeigt zudem, dass unter den politischen Faktoren insbesondere die Anzahl der politischen Parteien eine verzögernde Rolle spielt. Grund könnte sein, dass eine größere Anzahl an Parteien den Entscheidungsfindungsprozess erschwert und damit verlangsamt. Schließlich trägt ein effizientes Verwaltungssystem in einem Land zu einer schnelleren Umsetzung bei.

Unsere Analyse deutet auf Pfadabhängigkeiten hin, die bei der Regulierung des Finanzmarktes eine wichtige Rolle spielen: Eine bereits bestehende, im Vergleich zu den Regeln der Europäischen Bankenunion strengere Regulierung kann zu einer schnelleren Umsetzung führen, wenn neue Regeln darauf aufbauen und der Anpassungsbedarf dadurch reduziert wird. Falls jedoch Vorschriften hinzukommen, die mit bestehenden Regeln nicht in Einklang stehen, kann dies zu höheren Widerständen unter den Banken führen und die Umsetzung neuer Regeln verzögern.

Zugleich sind die Zusammenhänge zwischen der Geschwindigkeit der Umsetzung und der Struktur des nationalen Bankensystems eher schwach. Dieses Ergebnis schließt jedoch nicht aus, dass Lobbyarbeit von Interessengruppen sowie nationaler Protektionismus stattfinden. Zum Beispiel können Interessengruppen bereits an früherer Stelle, nämlich bei der Ausarbeitung der neuen Gesetzgebung auf EU-Ebene, Einfluss genommen haben.

Der Erfolg der Bankenunion wird im Wesentlichen davon abhängen, dass trotz nationaler Unterschiede eine einheitliche Umsetzung der Richtlinien ohne größere weitere Verzögerungen stattfindet und die Bankenunion effektiv arbeiten kann. Nur dann kann gewährleistet werden, dass die Marktakteure die Bankenunion als relevanten institutionellen Rahmen anerkennen und ihr Risikoverhalten entsprechend reduzieren. Weiterführende Analysen sind deshalb unerlässlich, um zu evaluieren, ob die Bankenunion als glaubwürdig eingeschätzt wird und positive Auswirkungen auf die Finanzstabilität entfaltet.