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Im Fokus: Interkommunale Kooperation ist deutlich im Kommen – Ergebnisse einer Kommunalbefragung des IWH und der Universität Kassel

Interkommunale Kooperation wird vielfach als ein Mittel angesehen, mit dem speziell Städte und Gemeinden außerhalb der großen Ballungsräume die Folgen des demographischen Wandels und des zunehmenden interregionalen Standortwettbewerbs besser bewältigen könnten. Obschon immer mehr Gemeinden bei ihrer Aufgabenerfüllung zusammenarbeiten, fehlen für Deutschland bislang großflächige empirische Untersuchungen zum Phänomen der interkommunalen Kooperation. Der vorliegende Beitrag stellt Ergebnisse aus einer Befragung von 6 745 Gemeinden abseits der großen Ballungsräume zu ihrem Kooperationsverhalten in den Aufgabenbereichen Allgemeine Verwaltung, Bauhof und Tourismusmarketing vor. Die Auswertung der 1 321 Antworten gewährt aktuelle Einblicke in Merkmale und Tendenzen der interkommunalen Zusammenarbeit. Es werden unter anderem Befunde zum räumlichen, zeitlichen und thematischen Auftreten sowie zu den dahinterstehenden Rechtsformen und Motiven vorgestellt. Abschließend wird ein Ausblick auf die Möglichkeiten gegeben, mit den erhobenen Daten die Fragen nach den Wirkungen und den Bedingungen für das Zustandekommen von interkommunaler Kooperation zu beantworten.

29. Februar 2016

Autoren Martin T. W. Rosenfeld Ivo Bischoff C. Bergholz Simon Melch Peter Haug F. Blaeschke

Vor allem die Städte und Gemeinden abseits der großen Ballungsräume stehen vor großen Herausforde­run­gen. Neben einem zunehmenden interregionalen Wettbewerb um Kapital und hochqualifizierte Ar­beits­­kräfte müssen sie mit den Folgen des demogra­phi­schen Wandels, der Abwanderung junger Familien in die Ballungskerne und einer angespannten Lage ihrer Haushalte fertig werden. Es wird immer schwieriger für sie, die soziale Infrastruktur, ihre ökonomische Wettbewerbsfähigkeit und eigene politische Handlungsspielräume aufrechtzuerhalten. Seit einigen Jahren wird die interkommunale Zusammenarbeit von Vertretern der Politik- und Verwaltungswissenschaften als eine Möglichkeit favorisiert, diesen Herausforderungen zu begegnen. Einige Landesregierungen fördern die interkommunale Zusammenarbeit mit verschiedenen Maßnahmen, auch weil Kooperationen als Alternative zu politisch heiklen Gemeindegebietsreformen gesehen werden. Das wirft folgende Fragen auf: Inwieweit ist die interkommunale Kooperation ein probates Mittel zur Lösung der oben genannten Probleme? Welche Vor- und Nachteile hat diese Form der Aufgabenerfüllung gegenüber anderen Modi? Wel­che Faktoren fördern oder hemmen das Zustandekommen der interkommunalen Zusammenarbeit?

Diese Fragen stehen im Mittelpunkt eines gemeinsamen Forschungsprojekts des IWH und der Universität Kassel, das seit dem Herbst 2014 läuft und von der Hans-Böckler-Stiftung gefördert wird. Da amtliche Daten zum Umfang und zu den Ausprägungen der interkommunalen Zusammenarbeit weitgehend fehlen, führte das Projektteam hierzu im Sommer 2015 eine bundesweite Befragung sämtlicher Gemeinden außerhalb der großen Ballungsräume in Deutschland durch, auf deren Basis im weiteren Verlauf des Forschungsprojekts die zuvor genannten Fragen für wich­tige kommunale Aufgabenbereiche beantwortet werden sollen. Das Anliegen des vorliegenden Beitrags besteht darin, mit Hilfe der Befragungsergebnisse den aktuellen Stand der interkommunalen Kooperation in den betrachteten Regionen für die ausgewählten Aufgaben darzustellen. 

Bislang kaum gesicherte Daten zur interkommunalen Kooperation

Unter interkommunalen Kooperationsvorhaben (hier­nach IKV) wird im Folgenden ein institutionelles Ar­­ran­ge­ment verstanden, bei dem zwei oder mehr Ge­mein­den freiwillig und auf eine mittlere bis lange Frist bei ihrer Aufgabenerfüllung zusammenarbeiten. Zumeist finden IKV vor allem zwischen benachbarten Gemeinden statt. Die deutsche Rechtslage erlaubt für IKV unterschiedliche Organisationsformen. Maßgeblich für die Ausgestaltung sind die jeweiligen Landesgesetze. Dabei lassen sich die realisierten Kooperationen nach ihrem Formalisierungsgrad und ihrem Aufgabenspektrum differenzieren.

Um quantitative empirische Untersuchungen zu den eingangs genannten Fragestellungen zu ermöglichen, reichen die vorhandenen Daten der amtlichen Statis­tik nicht aus, denen – wenn überhaupt – in erster Linie Informationen zu den (traditionellen) Kooperationen in der Form so genannter Zweckverbände entnommen werden können. Zweckverbände werden primär in Aufgabenbereichen gegründet, die eine sehr kapital­intensive Produktion erfordern (Wasserversorgung, Abwasser- und Abfallentsorgung). Über die – in jüngerer Zeit im Vordergrund stehenden – weniger kapital­intensiven Bereiche liefern die amtlichen Statistiken keine Angaben. Umfassende wissenschaftliche Darstellungen fehlen ebenfalls. In der verwaltungs- und politikwissenschaftlichen Literatur ist immerhin eine beachtliche Anzahl von Fallstudien und Überblicks­artikeln zu den verschiedenen Ausprägungen von IKV entstanden.

Für den Aufbau einer umfassenderen Datenbasis war eine eigene Befragung erforderlich. Weil sich das Forschungsprojekt des IWH und der Universität Kassel wegen des dortigen ausgeprägten demographischen Problemdrucks auf Gemeinden abseits der großen Ballungsräume konzentriert, wurden Großstädte mit mehr als 250 000 Einwohnern sowie alle Gemeinden, die über Pendlerströme eng mit diesen verbunden sind, aus der Untersuchung herausgenommen. Damit verblieben 6 745 Gemeinden (≈ 60% aller deutschen Gemeinden), bestehend aus 41 kreisfreien Städten, 1 818 kreisangehörigen Einheitsgemeinden, 1 148 ver­bands­angehörigen Gemeinden mit potenzieller eige­ner Verwaltungsaktivität und 3 738 verbandsange­höri­­- gen Gemeinden ohne nennenswerte ei­gene Ver­­wal­tungs­aktivität. Verbandsangehörige Ge­mein­den sind selbstständige Mitgliedsgemeinden eines Gemeindeverbands (hier: Verwaltungsgemeinschaft, Amt, Verbandsgemeinde, Samtgemeinde etc.). Demgegenüber versteht man unter Einheitsgemeinden selbstständige Körperschaften, die keine weitere Untergliederung aufweisen und keine Mitgliedsgemeinden eines Gemeindeverbandes sind. Die Befragung konzentrierte sich auf IKV in drei Bereichen: Allgemeine Verwaltung, Bauhof und Tourismusmarketing. Hierbei handelt es sich um eher personalintensive Aufgaben.

Insgesamt haben 1 321 der befragten Gemeinden (19,6%) geantwortet – etwa zu gleichen Teilen online und in Papierform. Bei Einheitsgemeinden lag die Rücklaufquote über 35%, bei den i. d. R. kleineren verbandsangehörigen Gemeinden bei ca. 16%. Die Rücklaufquote nach Bundesländern schwankte er­heb­­lich und lag zwischen knapp 6,6% für Mecklenburg- Vorpommern und 43,1% für Hessen. Insgesamt war die Rücklaufquote in Ostdeutschland mit 13,8% si­gnifikant niedriger als in Westdeutschland (21,9%). Schließt man andere Ursachen für das unterschiedliche Antwortverhalten aus, so deutet dies auf eine weniger ausgeprägte Bereitschaft zu bzw. geringere Notwendigkeit für IKV in Ostdeutschland hin.

Bezogen auf die Grundgesamtheit der 6 745 Städte und Gemeinden lässt sich feststellen, dass die durchschnittliche Einwohnerzahl (Stand: 2013) von 6 293 und auch der Median von 2 748 der antwortenden Gemeinden deutlich über den entsprechenden Werten von 4 546 bzw. 1 468 der Grundgesamtheit liegen. Tendenziell haben also im Vergleich zur Grund­gesamt­heit größere Gemeinden geantwortet, trotz­dem sind es die kleineren Gemeinden, die die Befragung domi­nieren, da bei den antwortenden Gemeinden 75% höchstens 6 488 Einwohner haben.

Kooperation im Bereich Allgemeine Verwaltung besonders häufig

Der Anteil der Gemeinden, die in der Leistungserstellung mit anderen Gemeinden kooperieren, variiert bei den antwortenden Gemeinden nach Aufgabenbereichen, Bundesländern und Gemeindegrößen. So ist im Bereich der Allgemeinen Verwaltung mit 60% der antwortenden Gemeinden der höchste Anteil kooperierender Gemeinden zu beobachten. Den größten Anteil kooperierender Gemeinden hat hier mit 80% Hessen, das keine Verbandsgemeinden oder Verwaltungsgemeinschaften kennt. In Sachsen-Anhalt, Thüringen und Bayern hingegen liegt er unter 50%. Mit 67% ist das Standesamt der am häufigsten genannte Kooperationsbereich in der Allgemeinen Verwaltung. Dies könnte vor allem darauf zurückzuführen sein, dass die Anforderungen des deutschen Personenstandsgesetzes ständig komplexer geworden sind. Fast jede zweite Gemeinde mit IKV in der Allgemeinen Verwaltung kooperiert in den Bereichen EDV (46%), Beschaffung (45%) oder Personalverwaltung (42%). Am wenigsten verbreitet sind hier IKV in den kommunalen Finanzangelegenheiten (Finanzverwaltung, Kämmerei und Kasse), wofür immerhin noch 36% ein IKV angaben.

Beim Tourismusmarketing kooperieren knapp 52% der antwortenden Gemeinden. Im Bereich der Bauhöfe liegt der Anteil der kooperierenden Gemeinden bei 25%. Die ostdeutschen Bundesländer weisen hier durchweg einen Wert von unter 20% auf. Schleswig- Holstein mit 48% und Hessen mit 36% führen die Rangliste an.

Während in den Bereichen Allgemeine Verwaltung und Bauhof kleine Verbünde von zwei bis vier Gemeinden 66% bzw. 82% aller Verbünde ausmachen, sind die Verbünde im Bereich Tourismusmarketing meist deutlich größer. Zwar gibt es auch hier kleine lokale Kooperationen. Daneben existieren aber Verbünde von bis zu 121 Mitgliedern. Die hohe Neigung zur Kooperation in diesem Bereich dürfte wohl darauf zurückzuführen sein, dass im Vergleich zu den möglichen Vorteilen
(z. B. überregionale Sichtbarkeit) nur geringe eigene Ressourcen eingesetzt werden müssen. Zudem ist es den kooperierenden Gemeinden weiterhin möglich, eigene Aktivitäten im Bereich des Tourismusmarketings zu entfalten.

Es zeigt sich außerdem, dass seit dem Jahr 2000 deutlich mehr IKV entstanden als in den Jahren zuvor (vgl. Abbildung 1). Knapp 50% aller erfassten Koopera­tionsvorhaben sind seit dem Jahr 2005 entstanden. In der zeitlichen Struktur der IKV-Entstehung unterscheiden sich die Aufgabenbereiche nicht grundsätzlich voneinander. 

Abbildung 2 zeigt die Häufigkeit der gewählten Rechtsformen. Die hohe Bedeutung der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung ist vermutlich darauf zu­rückzuführen, dass sie für Gemeinden, die nur punktuell kooperieren wollen, mit geringeren Abschluss- und Auflösungskosten verbunden ist als die Bildung eines Zweckverbands. Speziell in der Allgemeinen Verwaltung konzentrieren sich die Kooperationen zudem auf „Gegenstände des öffentlichen Rechts“. Hier ist – im Gegensatz zu vielen Bauhofleistungen, bei denen ein privatrechtlicher Vertrag ausreichend ist – eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung zwingend vorgeschrieben.

Staatliche Einflussnahme nur nachgeordnetes Motiv der Kooperation

Hinsichtlich der Motive, eine Kooperation mit anderen Gemeinden einzugehen, spielen Kostensenkungen und eine verbesserte Kapazitätsauslastung vor allem bei IKV in den Bereichen Allgemeine Verwaltung (83%) und Bauhof (77%) eine große Rolle. Qualitätsverbesserungen bzw. ein verbessertes Leistungsspek­trum haben demgegenüber untergeordnete Bedeutung. Anders verhält sich die Motivlage für IKV im Tourismusmarketing. 81% der Kommunen mit einem IKV in diesem Bereich geben die überregionale Sichtbarkeit als Motiv an; 79% erwarten einen Zuwachs an Professionalität. Für deutlich weniger (58%) sind Kostenersparnisse bzw. verbesserte Kapazitätsauslastungen ausschlaggebend. Über die Aufgabenbereiche hinweg sind staatliche Auflagen oder die finan­zielle Förderung durch den Staat – nach Auskunft der antwortenden Gemeinden – bei der Entscheidung für ein IKV von untergeordneter Bedeutung.

Ausblick

Die Kommunen stehen unter erheblichem Handlungsdruck und favorisieren zunehmend das Instrument der Kooperation mit benachbarten Kommunen, um ihre Situation zu verbessern. Es stellt sich die Frage, ob die von den kooperierenden Gemeinden genannten Zielsetzungen für das Eingehen von IKV tatsächlich erreicht werden können. Entsprechende Wirkungsanalysen für die drei in die Befragung einbezogenen Aufgabenbereiche existieren für Deutschland bislang nicht. Auf der Basis der vorliegenden Befragungsergebnisse werden die Projektpartner IWH und Universität Kassel daher weitergehende Analysen sowohl zu den Determinanten der Entstehung von Kooperatio­nen als auch zu den Auswirkungen von IKV auf die Leistungsfähigkeit der Kommunen durchführen. Bei letzterem stehen insbesondere die Kosteneffekte und die Auswirkungen auf das Verhältnis von Aufwand zu Leistung (Effizienz) der kommunalen Aufgabenerfüllung im Vordergrund. 

Außerdem in diesem Heft

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„Challenges for Forecasting – Structural Breaks, Revisions and Measurement Errors” 16th IWH-CIREQ Macroeconometric Workshop

Matthias Wieschemeyer

in: Wirtschaft im Wandel, Nr. 1, 2016

Abstract

Am 7. und 8. Dezember 2015 fand am Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung Halle (IWH) zum 16. Mal der IWH-CIREQ Macroeconometric Workshop statt. Die in Kooperation mit dem Centre interuniversitaire de recherche en économie quantitative (CIREQ), Montréal, durchgeführte Veranstaltung beschäftigte sich dieses Mal mit zentralen Herausforderungen, denen sich die ökonomische Prognose zu stellen hat: Strukturbrüche in den Daten, statistische Revisionen und Fehler bei der Messung wichtiger Indikatoren.

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Agrarrohstoffpreise und Lebensmittelpreise in armen Ländern

Oliver Holtemöller

in: Wirtschaft im Wandel, Nr. 1, 2016

Abstract

In der Politik und in den Medien wird darüber diskutiert, ob spekulativer Handel mit Agrarrohstoffen den Hunger in der Welt vermehrt. In diesem Aufsatz wird untersucht, in welchem Umfang sich Schwankungen von Agrarrohstoffpreisen auf nationale Verbraucherpreise für Lebensmittel in Indien als einem großen Land mit einem großen Anteil an armen Menschen übertragen. Es wird gezeigt, dass Agrarrohstoffpreisschwankungen mit einem Quartal Verzögerung signifikante Effekte auf die Verbraucherpreisinflation für Lebensmittel und die Verbraucherpreisinflation insgesamt in Indien haben. Quantitativ bedeutend waren diese Effekte etwa 2007/2008 und 2010/2011. Aufgrund der restriktiven Reaktion der indischen Zentralbank auf einen Anstieg der Verbraucherpreisinflation kommt es zusätzlich zu negativen Auswirkungen auf die Konjunktur. Allerdings sind andere Faktoren für die Schwankungen der Lebensmittelpreise in Indien wesentlich bedeutender.

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Aktuelle Trends: Nach Einführung des Mindestlohns: Höherer Stundenlohn, aber geringere Arbeitszeit bei Ungelernten

Oliver Holtemöller

in: Wirtschaft im Wandel, Nr. 1, 2016

Abstract

Ein Jahr nach Einführung des flächendeckenden gesetzlichen Mindestlohns in Höhe von 8,50 Euro brutto je Stunde ist die Diskussion über die Beschäftigungseffekte dieser Maßnahme in vollem Gange. Die momentan verfügbaren Daten deuten zwar nicht darauf hin, dass Arbeitsplätze in großem Umfang weggefallen sind, aber die wöchentliche Arbeitszeit Ungelernter ist in vom Mindestlohn besonders betroffenen Bundesländern gesunken.

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IWH-Bauumfrage im vierten Quartal 2015: Geschäftsaussichten hellen sich in allen Sparten deutlich auf

Brigitte Loose

in: Wirtschaft im Wandel, Nr. 1, 2016

Abstract

Das Geschäftsklima im ostdeutschen Baugewerbe hat sich laut Umfrage des IWH zum Jahresende verbessert. Die aktuelle Geschäftslage beurteilen die Unternehmen etwas besser als im Quartal zuvor (vgl. Abbildung 1). Hinsichtlich der Geschäftsaussichten für das nächste halbe Jahr sind die Unternehmen sogar erheblich optimistischer. Hier steigt der Saldo aus den positiven und negativen Meldungen der Unternehmen um neun Saldenpunkte (vgl. Tabelle).

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IWH-Industrieumfrage im vierten Quartal 2015: Gute Stimmung bei den Unternehmen hält an

Cornelia Lang

in: Wirtschaft im Wandel, Nr. 1, 2016

Abstract

Das Geschäftsklima im Verarbeitenden Gewerbe Ost­deutschlands hat sich zum Jahresende 2015 weiter erwärmt, wie die Ergebnisse der IWH-Industrieumfrage unter rund 300 Unternehmen zeigen. Die Lage wird per saldo drei Punkte besser als im Vorquartal bewertet, und der Saldo aus positiven und negativen Meldungen über die Geschäftsaussichten steigt um vier Punkte (vgl. Abbildung 1 und Tabelle).

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Kommentar: Bleibt Sachsen-Anhalt abgehängt?

Oliver Holtemöller

in: Wirtschaft im Wandel, Nr. 1, 2016

Abstract

Das Hauptthema in den Medien ist zurzeit die Flüchtlingskrise. Im Jahr 2015 sind über eine Million Flüchtlinge nach Deutschland gekommen. Darüber hinaus gibt es weiterhin Zuwanderung aus ost- und südeuropäischen EU-Ländern nach Deutschland. Bei monatsgenauer Rechnung und unter Berücksichtigung von Fortzügen ergibt sich für das Jahr 2015 eine Nettozuwanderung von 900 000 Personen nach Deutschland. Ohne diese Zuwanderung würde die Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter in Deutschland sinken.

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