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Eine flexible Ländersteuer bei einem hohen Ausgleich von Finanzkraftunterschieden

Am Ende des Jahres 2019 tritt das Finanzausgleichsgesetz außer Kraft. Im Zuge dessen ergibt sich eine historische Chance, die Reibungsverluste im gegenwärtigen Ausgleichssystem durch eine Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen zu verringern. Ein aktuell viel diskutierter Vorschlag sieht eine flexible Ländersteuer vor. In diesem Beitrag wird analysiert, welche Auswirkungen eine solche erweiterte Steuerautonomie für die Bundesländer hätte und welche Möglichkeiten sich diesbezüglich für eine anreizfreundliche Neugestaltung des Finanzausgleichs mit hoher Ausgleichsintensität ergeben würden.

17. Dezember 2014

Autoren Martin Altemeyer-Bartscher

Inhalt
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Steuerautonomie in der Reformdiskussion
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Salienz der steuerlichen Instrumente auf Länderebene Auf einer Seite lesen

Steuerautonomie in der Reformdiskussion

In der Debatte um die Neuordnung der Bund-Länder-Finanzen wird gegenwärtig vermehrt über eine Erweiterung der Steuerautonomie auf Länderebene diskutiert.  Insbesondere wird vorgeschlagen, den Ländern ab dem Jahr 2020 das Recht einzuräumen, einen Zu- bzw. Abschlag auf bestimmte Steuerarten zu erheben. Um einen erheblichen Umstellungsaufwand bei einer Reform zu vermeiden, soll jedoch die Bemessungsgrundlage der betreffenden Steuerarten weiterhin bundeseinheitlich festgelegt werden. 

Sowohl die Befürworter als auch die Kritiker dieses Reformvorschlags heben im Kern zwei Aspekte hervor, die bei einer Erweiterung der Ertragshoheit für die Länder eine wesentliche Rolle spielen. Erstens würde den Ländern durch eine flexible Ländersteuer ein zusätzlicher Gestaltungsspielraum auf der Einnahmeseite des Landeshaushalts eröffnet. Zweitens hätten länderspezifische Steuerzuschläge sowohl bei Marktentscheidungen als auch im politischen Wettbewerb im Vergleich zu anderen finanzpolitischen Größen eine höhere Sichtbarkeit (Salienz).

Die Befürworter dieser Reformoption bemängeln, dass die Landesregierungen zurzeit kaum Möglichkeiten haben, auf die örtliche Steuerlast einzuwirken. Tatsächlich können die Landesregierungen die örtliche Steuerlast (mit Ausnahme der Grunderwerbssteuer) lediglich durch die kollektive Mitbestimmung über die bundesrechtliche Steuergesetzgebung im Bundesrat oder durch die Pflege der örtlichen Steuerbasis (über die in Länderverantwortung liegende Steuerverwaltung) mitbestimmen. Die Befürworter sehen in den größeren finanzpolitischen Gestaltungsspielräumen und der gesteigerten Salienz finanzpolitischer Maßnahmen die Möglichkeit, das Angebot an öffentlichen Leistungen in den verschiedenen Ländern besser auf die regionalspezifischen Präferenzen abzustimmen und zudem ein höheres Maß an politischer Transparenz und fiskalischer Äquivalenz zu erreichen.

Die Kritiker eines Steuerzuschlags weisen hingegen darauf hin, dass ein interregionaler Wettbewerb mittels gut sichtbarer steuerlicher Maßnahmen eine zusätzliche Quelle für Reibungsverluste im Föderalismus darstellen kann. Sie sehen zudem die Gefahr eines Wettbewerbs mit ungleichen Startvoraussetzungen, der sich für die finanzschwachen Länder nachteilig entwickeln könnte.

In diesem Beitrag, der auf einem kürzlich erschienenen IWH-Diskussionspapier basiert,  wird untersucht, inwiefern durch einen Länderfinanzausgleich mit hinreichend hohen Ausgleichsraten die Vorbehalte der Kritiker eines Zuschlagsrechts ausgeräumt werden können. Dabei wird deutlich, dass die Vorteile einer erweiterten Steuerautonomie unter bestimmten Umständen auch bei einem hohen Ausgleich von Finanzkraftunterschieden erhalten bleiben.

Gestaltungsspielräume in der Landeshaushaltspolitik

Die Möglichkeit der Defizitfinanzierung, die von vielen Landesregierungen in der Vergangenheit als finanzpolitisches Gestaltungsinstrument genutzt wurde, wird durch das Inkrafttreten der Schuldenbremse auf Länderebene zu Beginn des Jahres 2020 praktisch wegfallen. Ein Zuschlagsrecht für die Länder könnte diese Lücke schließen, sodass die Landespolitik besser auf lokalspezifische Präferenzen für öffentliche Leistungen eingehen könnte.

Durch die Erweiterung der Steuerautonomie könnte den Ländern zudem mehr Eigenverantwortung in der Haushaltspolitik übertragen werden, um die Fehlanreize des Länderfinanzausgleichs zu begrenzen. Mit Ausnahme von Bayern, Baden-Württemberg, Hamburg, Hessen und Nordrhein-Westfalen liegt nämlich der Anteil der durch gute Landespolitik erzeugten Mehreinnahmen bei der Einkommen- und Körperschaftsteuer, die wegen des Länderfinanzausgleichs nicht im Landeshaushalt verbleiben, bei über 85% (vgl. Tabelle).

Es ist daher plausibel, dass die Landesregierungen die Grenzbelastungen als eine Art Steuer auf Steueraufkommen begreifen und daher die Pflege der örtlichen Steuerbasis nicht unbedingt in den Mittelpunkt der Landespolitik stellen. Einige Studien liefern empirische Evidenz für diese These. 

Allerdings wird eine wesentliche Reduktion der Ausgleichsraten des Finanzausgleichs zur Steigerung der Eigenverantwortung in den Reformverhandlungen wohl nicht ernsthaft in Erwägung gezogen. Ein Absenken der Ausgleichsintensität könnte die finanzschwachen Länder möglicherweise erheblich treffen und dadurch den in der Schuldenbremse ab dem Jahr 2020 vorgeschriebenen flächendeckenden strukturellen Ausgleich der Landeshaushalte gefährden. Da sich die Schuldenbremse im deutschen Finanzföderalismus noch etablieren muss, sollten die notwendigen Konsolidierungsanstrengungen in den Ländern unter realistischen Szenarien erfüllbar sein. Auch in dieser Hinsicht ist einer Substitution von Zuweisungen des Finanzausgleichs durch Mehreinnahmen, die durch Steuerzuschläge erreicht werden, eine Grenze gesetzt.

Durch die erweiterte Ertragsautonomie verfügen die Landesregierungen zudem über eine zusätzliche strategische Größe im interregionalen Standortwettbewerb. Die Einführung eines Zuschlagsrechts dürfte jedoch nicht, wie oft befürchtet, zu einem interregionalen Standortwettbewerb mit extremen Auswüchsen führen. Betrachtet man nämlich die Wechselwirkungen zwischen der lokalen Steuerpolitik und dem Länderfinanzausgleich, so wird deutlich, dass durch die hohen Ausgleichsraten die fiskalischen Externalitäten zum Teil korrigiert werden. 

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Salienz der steuerlichen Instrumente auf Länderebene

Außerdem in diesem Heft

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15th IWH-CIREQ Macroeconometric Workshop: “Identification and Causality“

Matthias Wieschemeyer

in: Wirtschaft im Wandel, Nr. 6, 2014

Abstract

Am 1. und 2. Dezember 2014 fand am IWH in Zusammenarbeit mit dem Centre interuniversitaire de recherche en économie quantitative (CIREQ), Montréal, und der Martin-Luther Universität Halle-Wittenberg (MLU) der 15. IWH-CIREQ Macroeconometric Workshop statt. Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler aus dem In- und Ausland folgten auch in diesem Jahr der Einladung, ihre neuesten Forschungsarbeiten auf dem Gebiet der angewandten Makroökonometrie vorzustellen.

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Aktuelle Trends: Betriebsschließungen in Deutschland: Konvergenz zwischen Ost und West

Daniel Fackler

in: Wirtschaft im Wandel, Nr. 6, 2014

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Für die dynamische Entwicklung einer Volkswirtschaft sind neben innovativen Neugründungen auch Betriebsschließungen von zentraler Bedeutung. Denn mit der Schließung unprofitabler Unternehmen sind gesamtwirtschaftliche Effizienzsteigerungen verbunden.

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Arbeitsmarktbilanz Ostdeutschland: Beschäftigungsrückstand gegenüber dem Westen etwas geringer als bisher ausgewiesen

Hans-Ulrich Brautzsch

in: Wirtschaft im Wandel, Nr. 6, 2014

Abstract

Für die Bundesländer liegen noch keine amtlichen Angaben zur Zahl der Erwerbstätigen vor, die mit den im Rahmen der Generalrevision 2014 der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen neu berechneten Erwerbstätigenzahlen für Deutschland insgesamt kompatibel sind. Die Entwicklung der Erwerbstätigkeit kann deshalb nur auf der Grundlage der revidierten Beschäftigungsstatistik analysiert werden. Die Zahl der Beschäftigten wurde in Ostdeutschland stärker nach oben korrigiert als in den Alten Bundesländern. Damit dürfte die Revision der Erwerbstätigenzahl für Ostdeutschland höher ausfallen als für Westdeutschland. Dies hat auch Auswirkungen auf die Arbeitslosenquote, die nunmehr etwas geringer ausgewiesen werden dürfte als zuvor. Die günstige Beschäftigungsentwicklung in der ersten Hälfte des Jahres 2014 dürfte dazu führen, dass im Durchschnitt des Jahres 2014 die Zahl der Erwerbstätigen in Ostdeutschland etwas über dem Vorjahreswert liegen wird. Die registrierte Arbeitslosigkeit wird – wie in den Jahren zuvor – vom schrumpfenden Arbeitsangebot beeinflusst. Die Arbeitslosenquote dürfte in diesem Jahr 9,5% betragen, nach 10,1% im Vorjahr.

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Grußwort

Reint E. Gropp

in: Wirtschaft im Wandel, Nr. 6, 2014

Abstract

Am 1. November 2014 habe ich die Leitung des Instituts für Wirtschaftsforschung Halle übernommen. Das Amt ist verbunden mit einem Lehrstuhl für Volkswirtschaftslehre an der Otto-von-Guericke-Universität Magdeburg. Als in den Neuen Ländern beheimatetes wirtschaftswissenschaftliches Forschungsinstitut soll das IWH auch unter meiner Leitung weiterhin ein Advokat Ostdeutschlands bleiben und die wirtschaftliche Entwicklung sowie die Wirtschaftspolitik der ostdeutschen Länder und Osteuropas im europäischen Kontext kritisch begleiten.

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Im Fokus: Sächsische Kooperationsstrukturen im 7. Forschungsrahmenprogramm der Europäischen Union

Mirko Titze

in: Wirtschaft im Wandel, Nr. 6, 2014

Abstract

Im Bereich Forschung und Entwicklung (FuE) bieten zwischenbetriebliche Kooperationen die Möglichkeit, Spezialisierungsvorteile zu nutzen und Wissen auszutauschen. Für die Entstehung von Innovationen ist insbesondere personengebundenes Wissen wichtig, dessen Ausbreitung jedoch räumlich begrenzt ist. Für die Innovationsdynamik einer Region sind deswegen neben überregionalen Beziehungen auch regionale Kooperationen bedeutsam. Der vorliegende Beitrag analysiert die Kooperationsstrukturen innerhalb geförderter Verbundprojekte des 7. Forschungsrahmenprogramms der Europäischen Union (EU) für den Zeitraum von 2007 bis 2013. Die Untersuchung richtet sich auf den Freistaat Sachsen. Der Beitrag knüpft an eine Untersuchung aus dem Jahr 2013 an, die zeigte, dass sächsische Akteure in einer bestimmten Art von Förderprogrammen, den Bundesprogrammen, heute vergleichsweise viele Kooperationspartner in räumlicher Nähe wählen. Es zeigt sich, dass es formelle Kooperationen zwischen sächsischen Akteuren auch innerhalb der internationalen Konsortien der Forschungsrahmenprogramme der EU gibt. Damit ist der Grundstein für den Austausch von personengebundenem Wissen gelegt. Aus internationaler Perspektive waren in den angesprochenen Projekten vorwiegend Partner aus Westeuropa beteiligt.

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