cover_wiwa_2014-4.jpg

Kommunale Kooperation und Effizienz: Das Beispiel der hessischen Abwasserentsorgung

Angesichts der teilweise prekären Finanzlage deutscher Kommunen gelten freiwillige Kooperationen im Kommunalbereich als mögliche Alternative, z. B. zu politisch heiklen Gebietsreformen, um Kostenersparnisse zu realisieren. Die Ergebnisse einer Effizienzstudie des IWH (in Kooperation mit der Universität Kassel) zeigen am Beispiel der hessischen kommunalen Abwasserentsorgung allerdings, dass sich nicht jede Form der kommunalen Zusammenarbeit bzw. Arbeitsteilung günstig auf die Effizienz der Leistungserstellung auswirken muss. Insbesondere die verbreitete Teilzweckverbandslösung schneidet hier eher ungünstig ab. Weitere Ergebnisse zeigen neben einem erheblichen Effizienzsteigerungspotenzial auch eine weitgehende Ausschöpfung von Größenvorteilen. Daneben bestätigt sich außerdem der erhebliche Einfluss demographischer und siedlungsstruktureller Faktoren für die effiziente Abwassersammlung und -behandlung.

29. August 2014

Autoren F. Blaeschke Peter Haug

Kooperationen zwischen Städten, Gemeinden oder Landkreisen sind – nicht nur in Deutschland – seit längerem als Alternativen zu Gebietsreformen in der politischen Diskussion. Verbunden wird mit ihnen angesichts des sich abzeichnenden demographischen Wandels und der teilweise kritischen Finanzlage der Kommunen u. a. die Hoffnung auf Kosteneinsparungen, Spezialisierungsvorteile oder die Verbesserung des kommunalen Leistungsangebots.  Entsprechend fördern einige Landesregierungen aktiv die kommunale Gemeinschaftsarbeit.

Welche Auswirkungen nun unterschiedliche Kooperationsformen speziell auf die Kostenseite bzw., allgemeiner, auf die relative Produktionseffizienz der kommunalen Leistungserstellung haben, ist die Leitfrage einer gemeinsamen Untersuchung des IWH und des Fachgebiets Finanzwissenschaft der Universität Kassel.

Den behaupteten Effizienzgewinnen durch Kooperation steht ein ausgesprochener Mangel an empirischen und theoretischen Untersuchungen zu diesem Thema gegenüber.  Aus theoretischer Sicht lassen sich drei idealtypische Organisationsformen unterscheiden. Absteigend danach geordnet, wie viel politische Kontrolle eine Gemeindevertretung ausüben kann, sind dies: Eigenbereitstellung, Kooperation (z. B. [Teil-]Zweckverband) und Fremdbezug (z. B. auf Basis einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung).

Technische Aspekte, Anreizeffekte und Transaktionskosten bei kommunalen Kooperationen

Für kleine Gemeinden ermöglichen Kooperationen die Realisierung von Größenvorteilen oder – bei Zusammenlegung mehrerer kommunaler Leistungsarten – Verbundvorteilen. Auch das Erreichen von Mindestgrößen oder -nutzerzahlen trägt über die damit verbundene Fixkostendegression zur Effizienz der kommunalen Leistungserbringung bei. Eine Alternative stellt der Fremdbezug der kommunalen Leistung dar, bei dem die Gemeinde von den Kosteneinsparungspotenzialen durch bessere Kapazitätsauslastung beim externen Vertragspartner – oft eine Nachbargemeinde – profitiert.

Werden politökonomische Erwägungen einbezogen, ist der Zusammenhang zwischen Kooperation und Effizienz nicht mehr eindeutig. Aus der Prinzipal-Agenten-Theorie folgt, dass die Organisationsform die Anreizstrukturen der politischen Entscheidungsträger und der Verwaltung beeinflusst.  Einerseits sind bei Kooperationslösungen die Anreize für Politiker zur Kontrolle der Verwaltung kleiner als im Fall der Eigenbereitstellung. Andererseits beschränken Kooperationen die Möglichkeiten willkürlicher Stellenvergabe oder die des Missbrauchs der Verwaltung für persönliche Zwecke durch politische Entscheidungsträger.  Das gilt in noch höherem Maße für den Fremdbezug.

Darüber hinaus sind Transaktionskosten zu beachten. Durch zusätzliche Entscheidungsgremien steigt beispielsweise die Intransparenz für Bürger und kommunale Entscheidungsträger. Zudem verlängern sich Konfliktlösungsprozesse mit der Zahl der beteiligten Gemeinden. Kooperationen sind in dieser Hinsicht ineffizienter als Fremdbezug oder Eigenbereitstellung. Dieses Problem verschärft sich, wenn dadurch Doppel- und Mehrfachstrukturen entstehen, beispielsweise durch die Mitgliedschaft einer Gemeinde in mehreren, für die gleiche Aufgabe zuständigen Zweckverbänden.

Auch Fremdbezug ist aus transaktionskostentheoretischer Sicht nicht notwendigerweise effizienter als Eigenerstellung. Besonders bei langen Zeithorizonten (hohe Unsicherheit) steigt die Gefahr eines bilateralen Monopols, also einer gegenseitigen Abhängigkeit von beziehender und bereitstellender Gemeinde.  In diesem Fall entscheidet die Verhandlungsmacht der jeweiligen Gemeinden über die Vorteilhaftigkeit der Bereitstellungsform.

Aus den Ausführungen wird deutlich, dass sich neben technologiebedingten Argumenten für Kooperation (Größenvorteile bzw. Verbesserung der so genannten „Skaleneffizienz“) deutliche Nachteile in Form von Ineffizienzen aus erhöhten Kontroll- und Transaktionskosten (beeinflussen die größenunabhängige, so genannte „technische Effizienz“) ergeben können. Eine analytische Trennung der beiden Effizienzkomponenten ist im Rahmen eines einfachen Durchschnittskostenvergleichs nicht möglich, weshalb hier ein nicht-parametrischer Ansatz der Effizienzanalyse angewendet wird.

Zersplitterte Zuständigkeiten im Abwasserbereich

Die Effizienzeffekte kommunaler Kooperationen werden am Beispiel des hessischen Abwassersektors untersucht. Dafür sprechen die relativ stabilen und etablierten Kooperationsstrukturen (überwiegend Zweckverbände) in Hessen und der übrigen westdeutschen kommunalen Abwasserentsorgung seit den 1960er Jahren sowie die vergleichsweise gute Messbarkeit der Leistung, d. h. des „Outputs“.

Die Zusammenarbeit beschränkt sich bei den hessischen Städten und Gemeinden in den meisten Fällen auf die Abwasserbehandlung, d. h., entweder betreibt ein Teilzweckverband die gemeinsame(n) Kläranlage(n) oder die Reinigung des Abwassers erfolgt – z. B. auf Basis einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung – in der Kläranlage der Nachbargemeinde. Kennzeichnend ist für Hessen außerdem die teilweise ausgeprägte Zersplitterung der Zuständigkeiten für die Abwasserentsorgung innerhalb einer Gemeinde, denn neben den genannten Reinformen bestehen oftmals Kombinationen hinsichtlich der Kooperationsform und der räumlichen Zuständigkeit.

Im Unterschied zu den wenigen vergleichbaren Effizienzstudien für den Wasser-/Abwasserbereich setzt die vorliegende Studie nicht auf der Ebene der Entsorgungsbetriebe, sondern auf der Gemeindeebene an, d. h., es geht um die Frage, welche Kosten („Inputs“) einer Gemeinde für die Entsorgung der im Gemeindegebiet anfallenden Abwassermenge entstehen.

Von den 421 hessischen kreisangehörigen Städten und Gemeinden gehen insgesamt 193 in die Analyse ein. Aus Gründen der Datenverfügbarkeit und Vergleichbarkeit beschränkt sich die Untersuchung auf Gemeinden bzw. Zweckverbände mit ausschließlich kameralistischer Buchführung. Der gewählte Untersuchungszeitraum umfasst das Jahr 2006.

Die Berechnung der relativen Effizienzmaße erfolgt mittels einer zweistufigen Data-Envelopment-Analyse (DEA) unter Annahme variabler Skalenerträge,  was außerdem die Berücksichtigung exogener Einflussgrößen („Umweltvariablen“) vereinfacht. Die Regressionsanalyse bezieht sich dabei auf die (größeneffektbereinigte) technische Effizienz; zur Überprüfung auf ungenutzte Größenvorteile wird außerdem noch die Skaleneffizienz bestimmt.

Als Näherungsgröße für den Output dient die örtlich anfallende Schmutzwassermenge, die auf der Basis des Trinkwasserverkaufs an Letztverbraucher geschätzt wird. Inputs sind Personalausgaben, Kapitalkosten (Mieten, Pachten, kalkulatorische Zinsen und Abschreibungen) sowie fremdbezogene Leistungen. Bei Zweckverbandsmitgliedschaften werden der Gemeinde Inputs des Zweckverbands anteilig zur Schmutzwassermenge zugerechnet. Die Ausgabendaten für den Abwasserbereich entstammen der Jahresrechnungsstatistik.

Als für die Studie zentrale Umweltvariablen dienen die folgenden Organisationsformen, denen die Gemeinden zugeordnet werden: Gemeinden, die die Abwasserentsorgung überwiegend selbst erledigen („Selbstklärer“), Selbstklärer, die zusätzlich Abwasser von Nachbargemeinden behandeln („Selbstklärer + Fremdabwasser“), Zweckverbandsmitglieder, Gemeinden, die ihr Abwasser in den Anlagen anderer Gemeinden behandeln lassen („Fremdklärer“) und Mischformen.

Andere Abwasserkomponenten wie Fremdwasser (z. B. eingedrungenes Grundwasser) und Niederschlagswasser stellen vor allem eine Belastung des Abwassersystems dar. Zur Berücksichtigung des Letzteren wird die potenziell abwasserrelevante Niederschlagsmenge als Umweltvariable einbezogen. Hinzu kommt außerdem die Zahl der Beschäftigten des Verarbeitenden Gewerbes als Proxy für das Potenzial an industriellem Abwasser. Darüber hinaus gehen noch die Bevölkerungsdichte sowie die Bevölkerungsänderung im Zeitraum von 2001 bis 2005 als demographische und siedlungsstrukturelle Variablen in die Regression ein.

Größenvorteile ausgeschöpft – Outsourcing lohnt

Die Ergebnisse zeigen zunächst, dass Größenvorteile im Abwasserbereich weitgehend ausgeschöpft sind (Medianwert Skaleneffizienz: 1,035). Eine Ausnahme bilden kleine Gemeinden (bis ca. 3 000 Einwohner). Größenvorteile durch Bildung größerer Einheiten sind in der Abwasserentsorgung nur beschränkt realisierbar (Kläranlagenbetrieb), weil z. B. die Größe des Ortskanalnetzes eines Ortsteils von eventuellen Fusionen unberührt bleibt.

Die Ergebnisse deuten außerdem auf ein nicht unerhebliches Potenzial zur Steigerung der technischen Effizienz hin (Mittelwert: 1,698, Medianwert 1,599).

Der reine Vergleich der Gruppenmittelwerte und -mediane (vgl. Abbildung) verdeutlicht bereits, dass die Mehrheit der Fremdklärer effizienter und die Selbstklärer, die Fremdabwasser aufnehmen, tendenziell ineffizienter arbeiten als die reinen Selbstklärer. Keine eindeutigen Unterschiede zeichnen sich auf dieser Analysestufe zu den Zweckverbandsgemeinden sowie den Mischformen ab. Da die Zweckverbandsgemeinden jedoch im Schnitt eine deutlich höhere Bevölkerungsdichte (weniger Kanalmeter pro Einwohner notwendig) aufweisen als die Selbstklärer, ist zu erwarten, dass sie bei gleicher Bevölkerungsdichte ineffizienter sind als die Selbstklärer.

Effizienznachteile für (Teil-)Zweckverbände

Diese Überlegungen werden durch die Ergebnisse der Regressionsanalyse bestätigt (vgl. Tabelle). Wird der Einfluss der Bevölkerungsdichte berücksichtigt, so sind Zweckverbandslösungen signifikant ineffizienter als die komplette Eigenentsorgung, während sich bei den Mischformen weiterhin kein Unterschied zeigt. Ein möglicher Grund dürften die höheren Transaktionskosten in Zweckverbänden sein, die außerdem überwiegend als Teilzweckverbände keine vollständige Aufgabenentlastung bieten.

Outsourcing scheint sich in Hessen zu lohnen – im Gegensatz zu den Selbstklärern mit Fremdabwasseraufnahme. Eine mögliche Erklärung wäre, dass die „Abwasserimporteure“ im Durchschnitt größere Städte und Gemeinden sind, während die Fremdklärer teilweise zu den kleinsten hessischen Gemeinden gehören. Bei dieser Konstellation profitieren vor allem die kleinen Gemeinden von den Vorteilen durch gemeinsame Anlagennutzung.

Es zeigt sich außerdem, dass die Niederschlagswassermenge die Effizienz senkt, während eine größere Industrieabwassermenge eher die Kapazitätsauslastung verbessert und folglich die relative Effizienz steigert. Ebenfalls eine bessere Kapazitätsauslastung ermöglicht ein mäßiges Bevölkerungswachstum, und die Bevölkerungsdichte wirkt erwartungsgemäß effizienzsteigernd.

Bezüglich der potenziellen Effizienzwirkungen von interkommunalen Kooperationen lassen sich – zumindest für den Abwasserbereich – tendenziell folgende Schlussfolgerungen ziehen:

  • Aus Sicht der Gemeinde sind Größenvorteile aus Kooperationen aufgrund der spezifischen Charakteristika der Abwasserentsorgung nur bedingt zu erwarten.
  • Zur Steigerung der technischen Effizienz legen die Ergebnisse die Vermutung nahe, dass eine Zweckverbandslösung nur bei vollständiger Übertragung der Aufgabenträgerschaft und Vermeidung von Mehrfachmitgliedschaften sinnvoll ist.

Sollen sich Kooperationen auf die Ebene der Abwasserklärung beschränken, dann erscheint z. B. eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung mit der Nachbargemeinde sinnvoller, da hier die Kostenvorteile einer gemeinsamen Anlagennutzung ausgeschöpft werden können, und zwar ohne dass zusätzliche Transaktionskosten durch zu schaffende Organisationseinheiten und Gremien entstehen.

Außerdem in diesem Heft

cover_wiwa_2014-4.jpg

Die „International Banking Library“

Matias Ossandon Busch J. Schneider Lena Tonzer

in: Wirtschaft im Wandel, Nr. 4, 2014

Abstract

Die Globalisierung von Finanzmärkten hat in den letzten Jahren stetig zugenommen. Gründe dafür sind gesteigerte Auslandsaktivitäten realwirtschaftlicher Unternehmen, die Einführung einer gemeinsamen Währung im Euroraum sowie die Deregulierung der Finanzmärkte. Ein Indikator für das Zusammenwachsen von Finanzmärkten sind zum Beispiel die drastisch gestiegenen Auslandsaktivitäten deutscher und französischer Banken. Diese internationalen Verflechtungen können einerseits positive Auswirkungen haben: Kapital kann dorthin fließen, wo es gebraucht wird, und Risiken können über nationale Grenzen hinweg gestreut werden. Andererseits können grenzüberschreitende Aktivitäten im Finanzsektor Ansteckungseffekte verursachen, indem sie Schocks international übertragen.

Publikation lesen

cover_wiwa_2014-4.jpg

IWH-Bauumfrage im zweiten Quartal 2014: Baukonjunktur verliert etwas an Schwung

Brigitte Loose

in: Wirtschaft im Wandel, Nr. 4, 2014

Abstract

Die Geschäfte der 300 vom IWH befragten ostdeutschen Bauunternehmen sind im Frühsommer 2014 nicht mehr ganz so gut gelaufen wie noch zu Jahresbeginn. Der Indikator für die aktuelle Geschäftslage gibt geringfügig, der der Geschäftsaussichten bis zum Herbst etwas deutlicher nach. Allerdings hatte die Bauproduktion zu Jahresbeginn vor allem dank eines ungewöhnlich milden Winterwetters und noch anstehender flutbedingter Baumaßnahmen außergewöhnlich stark angezogen.

Publikation lesen

cover_wiwa_2014-4.jpg

IWH-Industrieumfrage im zweiten Quartal 2014: Anhaltender Optimismus

Cornelia Lang

in: Wirtschaft im Wandel, Nr. 4, 2014

Abstract

Die ostdeutsche Industrie erwartet für die nächsten Monate gute Geschäfte. Das zeigen die Ergebnisse der IWH-Industrieumfrage unter rund 300 Unternehmen. Das Verarbeitende Gewerbe in Ostdeutschland gibt sich derzeit unbeeindruckt von den politischen Krisen in der Ukraine und im Nahen Osten. Die Geschäftslage hat sich nach dem starken Aufwärtsschub im ersten Quartal auf ihrem hohen Niveau gehalten. Sie wird lediglich um einen Saldenpunkt schwächer eingeschätzt. Der Saldo aus positiven und negativen Urteilen über die Geschäftsaussichten hat sich zum vierten Mal in Folge erhöht.

Publikation lesen

cover_wiwa_2014-4.jpg

Kurzfassung: Ostdeutsche Wirtschaft: Kräftige Konjunktur im Jahr 2014, Rückstand gegenüber Westdeutschland verringert sich aber kaum mehr

Hans-Ulrich Brautzsch Franziska Exß Cornelia Lang Axel Lindner Brigitte Loose Udo Ludwig Birgit Schultz

in: Wirtschaft im Wandel, Nr. 4, 2014

Abstract

Die Wirtschaft in Ostdeutschland dürfte im Jahr 2014 recht kräftig (um 1,8%) expandieren. Damit ist der Rückstand zu dem Expansionstempo in Westdeutschland (2%) deutlich geringer als in den Jahren zuvor, obwohl Bevölkerung und Erwerbspersonenpotenzial in Ostdeutschland weiter fallen und im Westen steigen. Die Gründe für die Dynamik im Osten sind konjunkturell: Wichtige Exportmärkte für die ostdeutsche Wirtschaft liegen vor allem im Euroraum und in den mitteleuropäischen Nachbarstaaten, und deshalb profitiert Ostdeutschland von der – wenn auch zumeist sehr verhaltenen – Belebung der Konjunktur in diesen Ländern besonders. Der dämpfende Effekt des Nachfragerückgangs aus Russland im Zusammenhang mit dem russisch-ukrainischen Konflikt ist begrenzt, denn das Land nahm im Jahr 2013 nur 3½% der ostdeutschen Exporte ab. Auch veranlasst die gute Konjunktur die Unternehmen in Deutschland dazu, ihre Lager aufzufüllen. Davon profitiert speziell das ostdeutsche Verarbeitende Gewerbe, denn dort hat die Produktion von Vorleistungsgütern, die bei einem Lageraufbau besonders gefragt sind, ein großes Gewicht.

Publikation lesen

cover_wiwa_2014-4.jpg

Kommentar: Warum ist die Wirtschaftsleistung je Einwohner in allen ostdeutschen Ländern ähnlich hoch?

Axel Lindner

in: Wirtschaft im Wandel, Nr. 4, 2014

Abstract

Das IWH veröffentlicht jeden Sommer eine Prognose für Ostdeutschland. Immer häufiger fragen Journalisten, ob nicht die Entwicklung in dem einen oder anderen Bundesland anders ausfallen müsste als im Osten insgesamt. Ist Sachsen nicht wirtschaftlich ein Musterknabe, und hinkt Mecklenburg-Vorpommern nicht oft hinterher? Der empirische Befund ist ein anderer: Trotz aller Unterschiede scheinen sich die Länder in ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit eher anzugleichen. Wies im Jahr 1991 der Spitzenreiter in Ostdeutschland, das Land Brandenburg, noch ein um 18% höheres Bruttoinlandsprodukt je Einwohner auf als das damalige Schlusslicht (Thüringen), beträgt die Differenz gegenwärtig nur noch 6%; der Spitzenreiter ist jetzt tatsächlich Sachsen, und das Schlusslicht ist Mecklenburg-Vorpommern.

Publikation lesen

cover_wiwa_2014-4.jpg

Aktuelle Trends: Zu den Effekten der Generalrevision des Bruttoinlandsprodukts

Katja Drechsel

in: Wirtschaft im Wandel, Nr. 4, 2014

Abstract

Seit August 2014 werden in Deutschland die neuen Regeln des Europäischen Systems Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen 2010 (ESVG 2010) für die Berechnung des Bruttoinlandsprodukts angewendet.a Damit ergibt sich ein deutlicher Niveausprung in den Ursprungswerten nach oben, der vor allem aus der Zuordnung der Ausgaben für Forschung und Entwicklung resultiert. Diese werden nun als Investitionen und nicht mehr als Vorleistung verbucht. Ferner wurden datenbedingte Korrekturen und konzeptionelle Änderungen umgesetzt. Die jährlichen Wachstumsraten weichen bis zu 0,3 Prozentpunkte von den im Mai veröffentlichten Zahlen ab. Die generelle Wachstumsdynamik bleibt jedoch nahezu unverändert. Noch größer sind die Revisionen der vierteljährlichen saison- und kalenderbereinigten Werte.

Publikation lesen

Ansprechpartner

Für Wissenschaftler/innen

Für Journalistinnen/en

Stefanie Müller
Stefanie Müller
Leiterin Kommunikation

Für Rückfragen stehe ich Ihnen gerne zur Verfügung.

+49 345 7753-720 Anfrage per E-Mail
Mitglied der Leibniz-Gemeinschaft LogoTotal-Equality-LogoWeltoffen Logo