Steigende Sozialhilfeausgaben haben die Kommunen in den letzten Jahren bewogen, die kommunale Arbeitsmarktpolitik zu intensivieren. Dieses Bestreben hat dazu geführt, dass die Kommunen unter dem programmatischen Motto „Arbeit statt Sozialhilfe“ eigenständige Konzepte und Organisationsformen entwickelt haben, um möglichst viele arbeitsfähige Sozialhilfeempfänger wieder in den Arbeitsmarkt zu integrieren. Der Erfolg dieser kommunalen Aktivitäten ist von der Ausgestaltung verschiedener Typen beschäftigungspolitischer Maßnahmen abhängig, aber auch vom organisatorischen Rahmen dieser Maßnahmen. Das betrifft sowohl die Aufgabenverteilung im Sozialamt, die Zahl und die Qualifikation des dort eingesetzten Personals als auch die Form der Zusammenarbeit mit Trägern von beschäftigungspolitischen Maßnahmen. In diesem Bereich gibt es erfolgreiche Ansätze, aber auch noch verschiedene Defizite. Erfolgversprechend erscheinen Ansätze wie das case management, welches die Kompetenzen der Sozialamtsmitarbeiter erweitert und ihnen die Möglichkeit bietet, Hilfeempfänger individueller zu betreuen und damit auch deren Chancen auf eine erfolgreiche Maßnahmenteilnahme und nicht zuletzt eine gelungene Rückkehr in den Arbeitsmarkt zu erhöhen. Andererseits sind die Anreize der Akteure im Bereich „Hilfe zur Arbeit“, die Zahl der Hilfeempfänger zu reduzieren, nicht überall optimal gestaltet und stehen im besonderen Maße einer Effektivitätssteigerung in diesem Bereich entgegen.

Die Funktion der sozialen Grundsicherung wird in Deutschland durch die Sozialhilfe und die Arbeitslosenhilfe abgedeckt. Während jedoch die Finanzierung der Arbeitslosenhilfe durch den Bund erfolgt, obliegt die Finanzierung der Sozialhilfe den Kommunen. Dieser Dualismus führt mutmaßlich zur Benachteiligung sogenannter Kombihilfeempfänger im Hinblick auf deren Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt durch Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik. Kombihilfeempfänger sind Personen, deren staatlich garantiertes Mindesteinkommen sowohl aus Sozialhilfe als auch aus Arbeitslosenunterstützung besteht. Ihr Einkommensanspruch ist zwar nicht höher als der von reinen Sozialhilfeempfängern, doch die zwischen Bund und Kommunen geteilte Zuständigkeit für dessen Finanzierung erzeugt Anreize zur gegenseitigen Lastenverschiebung....

Die Effekte beschäftigungspolitischer Maßnahmen sind in Hinblick auf eine Integration der Teilnehmer in den regulären Arbeitsmarkt eher mäßig; viele Teilnehmer sind im Anschluss wieder arbeitslos. Trotzdem bewerten sie diese Teilnahme mehrheitlich positiv, weil sie ihnen geholfen hat, sich wieder an den Arbeitsalltag zu gewöhnen. Für viele Teilnehmer ist es wichtig, durch die Maßnahme Isolation zu überwinden, ihr Selbstwertgefühl zu steigern und einen strukturierten Tagesablauf zu haben.

Vor dem Hintergrund stetig steigender Finanzierungslasten durch die Sozialhilfe gehen Kommunen zunehmend dazu über, neben den Arbeitsämtern eigene arbeitsmarktpolitische Programme für arbeitsfähige Sozialhilfeempfänger durchzuführen. Kritiker wenden jedoch ein, dass es sich hierbei lediglich um den Versuch einer Lastenverschiebung handle und weniger um eine am Integrationserfolg orientierte Politikoption. Um diesen Einwand näher untersuchen zu können, hat das IWH bundesweit eine explorative Untersuchung in zwölf ausgewählten Städten und Landkreisen durchgeführt, bei der aus der Gruppe der arbeitsfähigen Sozialhilfeempfänger insgesamt etwa 200 Maßnahmenteilnehmer und Nichtteilnehmer als Vergleichsgruppe befragt wurden. Die Ergebnisse der IWH- Sozialhilfestudie sprechen für einen eher mäßigen Erfolg der Maßnahmen im Hinblick auf die nachfolgende Integration der Teilnehmer in den regulären Arbeitsmarkt. Dessen ungeachtet dürften sich die Maßnahmen aus kommunaler Sicht rechnen, da es mit ihrer Hilfe gelingt, die Maßnahmenteilnehmer für längere Zeit von der Sozialhilfe unabhängig zu machen, wenn auch in der Regel zu Lasten von anderen föderalen Finanzierungsinstanzen. Die Aussagefähigkeit der Ergebnisse ist allerdings dadurch beschränkt, dass die Kommunen offenbar bevorzugt besonders geeignete Personen in Maßnahmen zuweisen. Dies beeinträchtigt die Vergleichbarkeit von Teilnehmern und Nichtteilnehmern in einer durchaus ernst zu nehmenden Weise. Angesichts des beträchtlichen finanziellen Aufwands für die Förderung erscheint es daher ratsam, den Aspekt des Wirkungsnachweises stärker als bisher in den Vordergrund zu rücken. Dem könnte beispielsweise durch eine experimentell ausgerichtete Förderpraxis entsprochen werden.

Der vorliegende Beitrag beschreibt ausgewählte Entwicklungen auf den Arbeitsmärkten beiderseits der früheren innerdeutschen Grenze. Sie können als exemplarisch hinsichtlich der Konsequenzen einer Grenzöffnung für die regionalen Arbeitsmärkte entlang der derzeitigen EU-Ostgrenze angesehen werden. Es wird gezeigt, dass sich die ehemalige ostdeutsche Grenzregion günstiger, ihre Nachbarregion im Westen dagegen eher ungünstiger entwickelt hat, als die Bundesländer, denen die Regionen zugehören. Dies spiegeln sowohl die Arbeitslosigkeits-und Beschäftigungsdaten als auch die Lohn- und Gehaltsdaten in der Industrie wider. In der Folge dieser Entwicklungen auf den Arbeitsmärkten haben auch die Pendlerbewegungen zwischen den ost- und den westdeutschen Grenzregionen weniger zugenommen als zwischen den Bundesländern. Eine mögliche Ursache für die eher ungünstige Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt im westdeutschen Grenzraum könnten ungünstige Standortbedingungen sein, die dazu beigetragen haben, dass Unternehmen nach dem Wegfall der Zonenrandförderung den Raum als Investitionsstandort in geringerem Maße angenommen haben. Dies kommt in einem überdurchschnittlichen Rückgang der Investitionstätigkeit im Grenzraum West im Vergleich zu den Grenzländern zum Ausdruck. Übertragen auf die Situation an den Ostgrenzen der EU lässt sich daraus schließen, dass die Regional- und Strukturpolitik versuchen sollte, die Standortbedingungen zu verbessern, die heutigen EU-Grenzregionen als Integrations- und Kooperationsraum auszubauen und den wirtschaftlichen Aufschwung in den Beitrittsländern zu fördern, damit diese in Zukunft noch mehr Produkte in der EU allgemein und in den Grenzregionen insbesondere nachfragen. Dagegen erscheint eine Beschränkung der Freizügigkeit als wenig geeignet, um negative Arbeitsmarkteffekte abzuwenden.

Obwohl beträchtliche Mittel in die aktive Arbeitsmarktpolitik fließen, fehlt es bislang an einer systematischen Evaluierung der arbeitsmarktpolitischen Instrumente. Dies liegt primär an der Unzugänglichkeit geeigneter Daten. Am Beispiel der Mitnahmeeffekte bei Strukturanpassungsmaßnahmen für ostdeutsche Wirtschaftsunternehmen werden exemplarisch die Probleme aufgezeigt, die aus der prekären Datenlage entstehen.

Es werden verschiedene Kombilohnstrategien auf ihre Effekte bezüglich Erwerbsbereitschaft und fiskalischen Kosten potenzieller Niedriglohnbezieher in Ostdeutschland hin untersucht. Eine methodische Besonderheit des mikroökonometrischen Arbeitsangebotsmodells bildet die Berücksichtigung nichtkonvexer Budgetmengen, wie sie durch die Transferentzugsraten des Steuer- und Transfersystems hervorgerufen werden. Darüber hinaus wird ein nichtlinearer Einfluss des Lohnes auf das Arbeitsangebot unterstellt. Es zeigt sich, dass im Rahmen von insgesamt bescheidenen Arbeitsmarkteffekten eine Konzentration der Subventionen auf begrenzte Zielgruppen (z.B. Langzeitarbeitslose) erfolgversprechender bezüglich der eingesetzten Mittel erscheint als eine breite Streuung.

Mit Hilfe einer modelltheoretischen Analyse wird untersucht, wie sich das zeitliche Profil der Höhe der Lohnersatzleistungen auf die Suchstrategie eines Arbeitslosen auswirkt. Es wird gezeigt, dass eine antizipierte Absenkung nach einer bestimmten Dauer der Arbeitslosigkeit schon zu Beginn der Arbeitslosigkeit das Akzeptanzlohnniveau senkt und somit die Wahrscheinlichkeit einer Arbeitsaufnahme erhöht. Beim faktischen Eintritt der Absenkung erfolgt deshalb nur noch eine vergleichsweise geringe Absenkung des Akzeptanzlohnniveaus.

Im Juli 1999 hat das Bundesministerium der Finanzen dem IWH den Auftrag erteilt, eine Studie unter dem Titel „Steigerung der Effizienz und Effektivität der Arbeitsmarktpolitik in den neuen Ländern“ zu erstellen. Fast zehn Jahre nach der Wiedervereinigung erschien es an der Zeit, die Rolle der Arbeitsmarktpolitik im Prozess des Wiederaufbaus einer kritischen Würdigung zu unterziehen, mögliche Schwachstellen zu lokalisieren und darauf aufbauend über künftige konzeptionelle Schwerpunktsetzungen nachzudenken.

Der Beitrag untersucht die aktuelle Lage auf dem ostdeutschen Arbeitsmarkt. Dabei wird insbesondere die Entwicklung von Arbeitsangebot und Arbeitsnachfrage sowie das hohe Niveau der Unterbeschäftigung in Ostdeutschland thematisiert.