Gutachten im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft und Klimaschutz 

Das Klimaschutzgesetz (KSG) sieht eine Reduktion der deutschen Treibhausgasemissionen bis zum Jahr 2030 um 65 Prozent gegenüber den Emissionen im Jahr 1990 vor. Der Ausstieg aus der thermischen Verwertung der Kohle (vor allem der Braunkohle) leistet einen substanziellen Beitrag zum Erreichen dieser Ziele. Der Kohleausstieg stellt die Braunkohlereviere (und die Standorte der Steinkohlekraftwerke) jedoch vor strukturpolitische Herausforderungen.

Um den Strukturwandel in diesen Regionen aktiv zu gestalten, hat der Bundestag im August 2020 mit Zustimmung des Bundesrats das Strukturstärkungsgesetz Kohleregionen (StStG) beschlossen. Über dieses Gesetz stellt der Bund bis zum Jahr 2038 Finanzhilfen von 41,09 Mrd. Euro zur Verfügung. Im Fokus der Politikmaßnahmen stehen verschiedene Ziele, vor allem gesamtwirtschaftliche (Wertschöpfung, Wachstum, Steueraufkommen), wettbewerbliche (Produktivität), arbeitsmarktpolitische (Beschäftigung, Beschäftigungsstrukturen), verteilungspolitische (regionale Disparitäten) sowie klimapolitische (Treibhausgasreduzierung, Nachhaltigkeit). Die im StStG vorgesehenen strukturpolitischen Interventionen umfassen ein breites Maßnahmenbündel.

Das Gesetz regelt auch die Berichtspflichten der Bundesregierung gegenüber Bundestag und Bundesrat. Diese beinhalten insbesondere die wissenschaftliche Evaluierung des Gesetzes in einem zweijährigen Zyklus. Bei dem vorliegenden Bericht handelt es sich um das erste Dokument in dieser Reihe. Der aktuelle Bericht fokussiert sich dabei insbesondere auf die im Rahmen des Investitionsgesetzes Kohleregionen (InvKG) und des STARK-Bundesprogramms geplanten Maßnahmen sowie die vorläufige Bewertung ihrer möglichen Effekte. Angesichts des Programmstarts im Jahr 2020 und einer fast zwanzigjährigen Laufzeit des Programms kann der Bericht allenfalls einen ersten Zwischenstand wiedergeben. Viele Maßnahmen haben noch nicht oder gerade erst begonnen. Die hier vorgelegten empirischen Analysen basieren auf dem Datenstand vom 31.12.2022. Es ist vorgesehen, den Bericht in einem jährlichen Rhythmus zu aktualisieren und zu erweitern.

Gutachten im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft und Klimaschutz

Das vorliegende Kurzgutachten befasst sich mit der Analyse des aktuellen Standes der Maßnahmen des StStG. Ausgangspunkt für die Analysen stellt eine Auswertung der aktuellen Literatur zum Strukturwandel in den deutschen Kohlerevieren dar. Dieser Literaturüberblick zeigt, dass die Förderregionen im Geltungsbereich des StStG sehr unterschiedliche Voraussetzungen für eine erfolgreiche Bewältigung des Strukturwandels aufweisen. Dennoch sollten die Maßnahmen in allen Regionen an den wichtigen Determinanten des Wirtschaftswachstums ansetzen, wobei sie auf die Gegebenheiten der Regionen abgestimmt sein sollten. Dabei sind vor allem Investitionen als zentraler Bestimmungsfaktor für die langfristige wirtschaftliche Leistungsfähigkeit anzusehen. Diese setzen sich aus privaten Investitionen in Sachkapital, Ausgaben für Forschung und Entwicklung mit dem Ziel des technologischen Fortschritts, Ausgaben für Bildung zur Erhöhung des Humankapitals sowie Investitionen in den öffentlichen Kapitalstock, etwa die Verkehrsinfrastruktur, zusammen. Dabei werden langfristig Bildung und Forschung und Entwicklung als wichtigste Wachstumstreiber angesehen, an denen die Förderung des Strukturwandels entsprechend ansetzen sollte. Auch sollte das Augenmerk auf die Diffusion und den Transfer von Wissen und Technologien gerichtet sein. Kritische Anmerkungen weisen in die Richtung, dass vor allem Infrastrukturprojekte Unterstützung durch StStG-Mittel erhalten, die ohnehin durchgeführt worden wären und dass die Kommunen die StStG-Mittel als Erweiterung ihrer Haushaltsspielräume betrachten.

Die vorliegende Expertise verfolgte das Ziel, Datenbedarfe für die Evaluierung der Kapitel-1-Maßnahmen des InvKG abzuleiten. Die Evaluierung und die daraus entstehenden Datenbedarfe müssen sich in ein theoretisches Modell der ökonomischen Literatur zur Wirkung von Politikmaßnahmen einordnen lassen. Bei den Kapitel-1-Maßnahmen handelt es sich im weitesten Sinne um Investitionen in wirtschaftsnahe Infrastrukturen. Charakteristisch für Infrastrukturen ist, dass sie durch mittlere Zeiträume der Planung und Errichtung auf der einen sowie lange Nutzungszeiträume auf der anderen Seite gekennzeichnet sind. Hinzu kommt, dass die Phasen der Planung/Errichtung und der Nutzung Aspekte von Marktmängeln berühren. In der Praxis unterliegt dieser Bereich daher einer umfassenden staatlichen Regulierung.

In diesem Beitrag versuchen wir eine erste Zwischenbilanz des Strukturwandels in der Lausitz aufzustellen. Dabei geht es zunächst um eine Bestandsaufnahme. Die beiden Zielgrößen, die Politik und Öffentlichkeit vermutlich am meisten interessieren, sind die Zahl der Arbeitsplätze, die durch die bisher bewilligten Strukturwandelprojekte neu geschaffen werden, sowie deren räumliche Verteilung in der Region. Beides werden wir in einem kurzen Überblick darstellen. In einem zweiten Schritt werden wir eine Gesamtschau auf den Strukturwandel in der Region präsentieren, welche die Einbettung des Lausitzer Strukturwandels in breitere Entwicklungen berücksichtigt. Darauf aufbauend diskutieren wir für die einzelnen Produktionsfaktoren welche strategischen Empfehlungen auf der Basis der wissenschaftlichen Diskussion und des aktuellen Entwicklungsstandes in der Lausitz gegeben werden können.

Am 14. August 2020 trat das Strukturstärkungsgesetz Kohleregionen in Kraft. Mit dem Gesetz wurde anlassbezogen ein neuer Baustein in der Regionalpolitik geschaffen. In diesem Beitrag ziehen wir, gut zweieinhalb Jahre nach dem Startschuss, eine Zwischenbilanz des Strukturwandels in der Lausitz. Dabei geht es zunächst um eine kurze Bestandsaufnahme der Zielgrößen, die im Fokus der öffentlichen Wahrnehmung stehen: die Zahl der Arbeitsplätze, die durch die bisher bewilligten Strukturwandelprojekte neu geschaffen werden, sowie die Verwendung und die räumliche Verteilung der Strukturstärkungsmittel in der Region.

Die bisherige Vergabe der Hilfen für die Flankierung des Kohleausstiegs in den ostdeutschen Ländern wird zuweilen kritisch gesehen, so auch vor kurzem in dieser Zeitschrif. Wesentlicher Kritikpunkt dabei ist, dass die geplanten Projekte zu einem erheblichen Teil Maßnahmen unterstützen, die zwar die Lebensbedingungen vor Ort verbessern, aber nur einen geringen Beitrag zu einer erfolgreichen Strukturentwicklung leisten. Dieser Beitrag gibt einen detaillierten Einblick in die Mittelvergabe in der brandenburgischen Lausitz. Die wirtschafspolitischen Entscheidungsträger orientieren sich bei der Mittelvergabe an den im Investitionsgesetz Kohleregionen und im Lausitzprogramm 2038 verankerten Leitbildern. Das wichtigste Kriterium für die Auswahl der Projekte ist ihre Strukturwirksamkeit, welche die Bewilligungsbehörden des Landes in einem mehrstufgen Prozess eingehend evaluieren. Die empirische Bestandsaufnahme zeigt, dass die Mehrzahl der Projekte in der brandenburgischen Lausitz auf die Förderbereiche „wirtschafsnahe Infrastruktur“ und „Infrastrukturen für Bildung und Forschung“ entfallen, diese Bereiche überproportional mit finanziellen Mitteln untersetzt sind und sich überwiegend in den kernbetroffenen Gemeinden fnden.

Gegenstand des Begleitforschungsvorhabens ist das Monitoring, die Evaluierung und die wissenschaftliche Begleitung des Strukturwandels in der (brandenburgischen) Lausitz, der sich durch den Ausstieg aus der Braunkohleförderung und -verstromung ergibt. Das Vorhaben verfolgt zwei Anliegen. Erstens widmet sich das Vorhaben den Wirkungen der Fördermaßnahmen des Strukturstärkungsgesetzes, mit denen der Bund und die Länder die ökonomischen und gesellschaftlichen Folgen, die sich für diese Regionen ergeben, bewältigen wollen. Es beschreibt zweitens die aktuelle wirtschaftliche Situation und ihre Entwicklung in den vom Kohleausstieg betroffenen Regionen, da diese nicht nur von strukturpolitischen Maßnahmen, sondern auch von endogenen Entwicklungen, wie etwa der Demografie oder globalen Trends, wie z. B. der Decarbonisierung weiterer Industrien und der Digitalisierung, abhängig ist. Beide Anliegen bedürfen eines umfangreichen Indikatorensystems, das in diesem Vorhaben grundlegend entwickelt werden soll. Hier geht es vor allem darum, bereits vorhandene Daten intelligent zu verknüpfen und nur dort, wo es nicht anders möglich ist, neue Daten effektiv und effizient zu erheben.Das Vorhaben hat vorerst eine Laufzeit von einem Jahr mit der Option der Verlängerung. Es wird durchgeführt von der Brandenburgischen Technischen Universität in Kooperation mit dem Leibniz Institut für Wirtschaftsforschung Halle (IWH).