25 Jahre IWH

Inhalt
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Ein besonders kräftiger Aufschwung in Ostdeutschland
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Ist der ostdeutsche Aufschwung ein Strohfeuer?
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Vom West-Ost- zum Süd-Nord-Gefälle?

Während im vorangegangen Abschnitt der Analyse ein Ost-West-Vergleich vorgenommen wurde, erfolgt hier ein Perspektivwechsel: In regionalökonomischen Analysen werden nämlich auch Süd-Nord-Unterschiede in Deutschland thematisiert. So kommt ein Beitrag von Lammers (2003) zum Schluss, dass es ein Süd-Nord-Gefälle gibt, und zwar in Westdeutschland und – mit ersten Anzeichen – auch in Ostdeutschland. Dies ist Anlass zur Frage, ob dieser Befund auch in den aktuellen regionalökonomischen Daten eine Bestätigung findet. Hierzu wird die Produktivität, gemessen am Bruttoinlandsprodukt je Erwerbstätigen, herangezogen. Die Süd-Nord-Betrachtung erfolgt anhand von Daten der Bundesländer. Für deren Kategorisierung wird eine im oben genannten Beitrag von Lammers entwickelte Zuordnung verwendet. In Westdeutschland gefasst. Die Region Mitte West besteht aus den Ländern Hessen, Rheinland-Pfalz und Saarland, das Land Nordrhein-Westfalen und die im Süden gelegenen Länder Baden-Württemberg und Bayern als große Bundesländer werden jeweils separat dargestellt.

Im Osten Deutschlands wird aus den Ländern Berlin, Brandenburg und Sachsen-Anhalt die Region Mitte-Ost und aus Sachsen und Thüringen die Region Mitte-Süd gebildet. Das im Nordosten gelegene Mecklenburg-Vorpommern wird separat dargestellt. Grundsätzlich kann ein Süd-Nord-Gefälle aus zwei Perspektiven betrachtet werden: Es kann das Produktivitätsniveau einem Süd-Nord-Vergleich unterzogen werden, und es können die Veränderungen im Zeitverlauf untersucht werden. Nachfolgend werden beide Perspektiven eingenommen, indem die Produktivität zu verschiedenen Zeitpunkten betrachtet wird. Anschließend wird gefragt, ob hinter den Produktivitätsunterschieden
unterschiedliche Ausstattungen mit Faktoren sichtbar sind, die als wichtig für die wirtschaftliche Leistungskraft gelten. Betrachtet werden die Beteiligung von
Hochqualifizierten am Produktionsprozess, Patentanmeldungen und der Sachkapitalstock.

Bei der Produktivität zeigt sich im Jahr 2015 (neuere Daten sind noch nicht verfügbar) in Deutschland tatsächlich ein ziemlich klares Süd-Nord-Gefälle (vgl. Tabelle 4). Die Süd-Länder Bayern und Baden-Württemberg rangieren an der Spitze des Produktivitätsrankings, gefolgt von der Region Mitte-West. Das im Nordosten gelegene Mecklenburg-Vorpommern weist im gesamtdeutschen Vergleich die geringste Produktivität auf. Im Osten Deutschlands ist das Süd-Nord-Muster allerdings nicht so klar ausgeprägt. Ostdeutscher Spitzenreiter in punkto Produktivität ist die Region Mitte-Ost. Dies hat – abgesehen von der höheren Produktivität in Berlin – auch mit den kapitalintensiven und damit hochproduktiven Produktionen in Brandenburg und Sachsen-Anhalt zu tun. Die Region Mitte-Süd weist im Osten die zweithöchste Produktivität auf. Auffällig ist allerdings, dass auch nach 25 Jahren Deutscher Einheit keine der ostdeutschen Regionen an die westdeutsche Region mit der geringsten Produktivität – die Region Nord-West – heranreicht. Mehr noch: Der Abstand der Region Mitte-Süd, die nach der deutschen Einigung ihre Position bei der Produktivität verbessern konnte und Mecklenburg-Vorpommern überholt hat, zu Bayern und auch zu Baden-Württemberg fällt gemessen in Euro größer aus als jener zwischen Mecklenburg-Vorpommern und der Region Nord-West, zu der auch das leistungsstarke Hamburg gehört. Es kann also vom Verschwinden der West-Ost-Unterschiede bislang nicht die Rede sein. Sie bestehen fort, sind aber verglichen mit den frühen 1990er Jahren deutlich geringer geworden.

Die Süd-Nord-Dichotomie war Anfang der 1990er Jahre noch nicht so klar sichtbar, was sich anhand von Abbildung 6 gut erkennen lässt. Sie verdeutlicht die Dynamik der wirtschaftlichen Entwicklung in unterschiedlichen Phasen eines langfristigen Wachstumsprozesses. Die Punkte repräsentieren die Position der jeweiligen Region zu zwei verschiedenen Zeitpunkten. Zwei Referenzlinien verdeutlichen den deutschen
Durchschnitt (100%) zu diesen zwei Zeitpunkten. Die 45°-Linie stellt eine weitere Referenzlinie dar – Punkte oberhalb dieser Linie kennzeichnen Regionen, die
Aufholprozesse im betrachteten Zeitraum vollzogen. Punkte unter der 45°-Linie bezeichnen Regionen, die zurückfallen. Im Jahr 1991 war die Region Mitte-West der Spitzenreiter in Westdeutschland bei der Produktivität, gefolgt von Nordrhein-Westfalen und Baden-Württemberg. Die geringste Produktivität war damals in Bayern zu verzeichnen (vgl. Abbildung 6, oberer Teil). Bis zum Jahr 2000 fallen alle westdeutschen Regionen etwas zurück (Lage unterhalb der 45°-Linie). Die Verluste von Bayern und Baden-Württemberg fallen geringer aus als die der Regionen Nord-West und Nordrhein-Westfalen. Sämtliche ostdeutschenn Teilräume rangierten im gesamtdeutschen Vergleich auf den hinteren Plätzen, die Schlussposition hatte damals die Region Mitte-Süd inne. Allerdings liegen alle ostdeutschen Regionen deutlich oberhalb der 45°-Linie, was auf starke Aufholprozesse hinweist.

Bundeszuweisungen werden zentrale Stütze für die öffentlichen Finanzen in Ostdeutschland

Sowohl im Westen als auch im Osten Deutschlands hat es Positionsverschiebungen gegeben. Nach 2005 sind die Länder Bayern und Baden-Württemberg an die Spitze des gesamtdeutschen Produktivitätsrankings gerückt (vgl. Abbildung 6, unterer Teil). Baden-Württemberg baut im Zeitraum von 2005 bis 2015 seine Führungsposition leicht aus (Lage über der 45°-Linie), Bayern hält sein starkes Niveau (Lage auf der 45° -Linie). Die übrigen drei westdeutschen Makroregionen fallen dagegen zurück (Lage unterhalb der 45°-Linie), wobei Mitte-West in diesem Trio von hohem Niveau ausgehend verliert.

Im Osten Deutschlands konnte die Region Mitte-Süd im Osten im Vergleich zum ersten Beobachtungszeitraum auf Rangplatz zwei vorrücken. Der wohl gravierendste Unterschied im Vergleich zu den 1990er Jahren ist, dass die ostdeutschen Regionen nur noch sehr langsam aufholen. Sie sind deutlich dichter an die 45°-Linie herangerückt. Unter den ostdeutschen Regionen weist Mitte-Süd noch den stärksten Aufholprozess auf – wenn auch auf einem sehr geringen Niveau.

Dass der Süden in puncto Produktivität vorn liegt, hat selbstverständlich nichts mit der Himmelsrichtung zu tun. Vielmehr geht die oben gezeigte überdurchschnittliche Produktivität im Süden Deutschlands mit Spitzenpositionen beim Anteil von Hochqualifizierten und auch bei den Patentanmeldungen einher (vgl. Tabelle 5). Letztere
werden hier als Indiz für die Innovationsfähigkeit von Regionen angesehen. Der Süden weist auch das meiste Sachkapital je Erwerbstätigen auf. Der Hochqualifiziertenanteil fällt in der Region Mitte-Ost bundesweit am höchsten aus. Dies kann vor allem mit der Konjunktur aktuell — Jg. 5 (3), 2017 Ostdeutsche Wirtschaft 65 Funktion Berlins als Hauptstadt und Sitz zahlreicher Wissenschaftseinrichtungen erklärt werden. In Berlin liegt der Anteil der Hochqualifizierten bei rund 139% des Bundesdurchschnitts, in der übrigen Region Mitte-Ost bei rund 96%.

Freilich kann diese Süd-Nord-Betrachtung anhand von Makroregionen nur ein sehr grobes Bild räumlicher Disparitäten vermitteln. Die Teilräume innerhalb der Regionen weisen große Produktivitätsunterschiede auf. Dies zeigt eine Auswertung der Kreise und kreisfreien Städte mit den niedrigsten und den höchsten Produktivitäten innerhalb der zuvor betrachteten Süd-Nord- Makroregionen (vgl. Tabelle 6). Es zeigt sich: Auch der – im Durchschnitt – starke Süden Deutschlands beheimatet produktivitätsschwache Kreise, gegenüber denen sich Regionen aus dem im Durchschnitt produktivitätsschwächeren Norden positiv abheben. Und die Streuung der Produktivität ist, gemessen an der Standardabweichung, in Bayern sogar größer als in der Region Nord-West. Innerhalb der ostdeutschen Region fällt die Streuung der Produktivitäten zudem viel geringer als in den westdeutschen Teilräumen aus.

Um regionalpolitische Implikationen ableiten zu können, wird es unabhängig von der Himmelsrichtung weiterhin darauf ankommen, kleinräumige Analysen der wirtschaftlichen
Leistungsfähigkeit durchzuführen, um Regionen mit strukturellem Anpassungs- und regionalpolitischem Unterstützungsbedarf identifizieren zu können. Dies wird nicht zuletzt deshalb erforderlich sein, um analytische Berechnungen des IWH auf der Grundlage von Eurostat 2017 (EU Labour Force Survey). Grundlagen für die künftig beabsichtigte gesamtdeutsche Förderung strukturschwacher Regionen zu schaffen.

Bundeszuweisungen werden zentrale Stütze für die öffentlichen Finanzen in Ostdeutschland

Bundestag und Bundesrat haben Anfang Juni 2017 eine umfassende Bund-Länder-Finanzreform beschlossen, die im Januar 2020 den alten Länderfinanzausgleich ablöst.
Nach Einführung des Reformmodells werden die Bundesländer im Schnitt rund 4,4% mehr Einnahmen im Vergleich zum Jahr 2019 erhalten. Die Verteilung der Finanzmittel zwischen Bund und Ländern wird im reformierten System mit Hilfe anderer Instrumente erreicht. Der horizontale Länderfinanzausgleich und die Umsatzsteuer-Vorwegauffüllung, die im aktuellen System das Herzstück darstellen, werden abgeschafft. Allerdings findet zukünftig ein horizontaler Ausgleich bei der Verteilung des Länderanteils am Umsatzsteueraufkommen statt. Die Umsatzsteuer wird zwar zunächst nach der Einwohnerzahl verteilt, darüber hinaus sind jedoch zusätzliche Zu- und Abschläge in Abhängigkeit der Finanzkraft vorgesehen. Außerdem empfangen die Länder, deren eigene Finanzkraft bzw. bei denen die Finanzkraft der Kommunen schwach ist, zusätzliche Bundesergänzungsweisungen (BEZ). Die BEZ zur Deckung der teilungsbedingten Sonderlasten in den ostdeutschen Ländern laufen Ende 2019 jedoch ersatzlos aus. Alles in allem steigt die Bruttobelastung des Bundes gegenüber den Ländern durch die Finanzreform um etwa 9,7 Mrd. Euro.

Die höchsten Einnahmesteigerungen erzielen die hochverschuldeten Länder Saarland und Bremen, die auch nach 2020 Konsolidierungshilfen vom Bund erhalten (vgl. Abbildung 7). Mit einer durchschnittlichen Steigerung von 3,3% haben die fünf ostdeutschen Länder hingegen nach Einführung des neuen Systems vergleichsweise geringe Mehreinnahmen. Generell werden die Finanzkraftunterschiede zwischen den Ländern auch zukünftig zum größten Teil ausgeglichen. Die Umverteilungswirkung des reformierten Systems unterscheidet sich daher vom gegenwärtigen Finanzausgleich kaum. Die reformbedingten Mehreinnahmen unterstützen die Länder bei der Einhaltung der Schuldenbremse. Für die Länder schreibt die Schuldenbremse vor, dass ab 2020 bei konjunktureller Normallage ein ausgeglichener Haushalt vorgewiesen wird. Inwiefern die Länder nach der Reform durch die zusätzlichen Einnahmen ihren Sicherheitsabstand zur maximalen Neuverschuldungsgrenze ausbauen können, hängt jedoch auch von der zukünftigen Entwicklung des Zinsniveaus ab.

Gegenwärtig ist schwer abschätzbar, wie lange die historisch günstige Ausgangslage mit hohen Steuereinnahmen bei gleichzeitig günstigen Zinsen weiter anhält. Da mäßige Zinssteigerungen mittelfristig durchaus plausibel sind, wird im Folgenden angenommen, dass der durchschnittliche Zinssatz im Jahr 2020 um 1,5 Prozentpunkte höher liegt als gegenwärtig. Abbildung 8 verdeutlicht, wie sich eine derartige Zinserhöhung auf den finanziellen Spielraum der einzelnen Länder auswirken würde. Dafür werden die reformbedingten Mehreinnahmen je Einwohner bei konstantem Zinsniveau den hypothetischen Mehreinnahmen gegenübergestellt, die sich nach Abzug der zusätzlichen Zinsaufwendungen im Falle einer entsprechenden Zinssteigerung ergeben. Gering verschuldete Länder wie Bayern, Baden-Württemberg und Sachsen könnten auch nach einer Zinssteigerung über den größten Teil der reformbedingten Mehreinnahmen frei verfügen. Hingegen müssten zwei ostdeutsche Länder, nämlich Brandenburg und Sachsen-Anhalt, die entsprechenden gestiegenen Zinslasten verwenden. Die sich in der
Niedrigzinsphase ergebenden Ersparnisse im Schuldendienst haben für diese Bundesländer einen ähnlichen haushaltspolitischen Stellenwert wie die reformbedingten
Mehreinnahmen im neuen Ausgleichssystem. Vor allem in den finanzschwachen, höher verschuldeten Ländern sollten daher die Konsolidierungsbemühungen ungeachtet der reformbedingten Einnahmesteigerungen weitergeführt werden.

Dass die Unterstützung finanzschwacher Länder in Zukunft vornehmlich die Aufgabe des Bundes sein wird, zeigen Abbildungen 9 und 10. Typische Geberländer wie Bayern, Baden-Württemberg, Hessen und Hamburg werden ab 2020 je Einwohner vergleichsweise geringe Beiträge in den Topf des horizontalen Ausgleichs einbringen. Entsprechend erhalten die ostdeutschen Länder, die eine besonders geringe Finanzkraft aufweisen, nach 2020 wesentlich geringere horizontale Zuweisungen (vgl. Abbildung 9). Die Einnahmeverluste auf Seiten der finanzschwachen Länder werden durch zusätzliche Bundesergänzungszuweisungen kompensiert. Abbildung 10 zeigt, dass der größte Teil der vertikalen Zuweisungen vom Bund nach der Reform in den Osten der Republik fließt. Es sind vor allem die ostdeutschen Länder, die nach der Umstellung des horizontalen
Finanzausgleichs im Jahr 2020 Einnahmeverluste erleiden. Durch die zusätzlichen vertikalen Zuweisungen (BEZ) werden sie jedoch für diese Verluste kompensiert, wie der Nettoeffekt in Abbildung 7 verdeutlicht.

Der Systemwechsel ist das Ergebnis von Reformverhandlungen zwischen den Ländern, in denen heftige Kontroversen um den horizontalen Finanzausgleich entstanden waren. So haben insbesondere die finanzstarken Länder eine Kürzung ihrer Beitragslast gefordert.
Durch die verringerte Bedeutung der horizontalen Zuweisungen im neuen Bund-Länder-Finanzsystem wurde dieser wesentliche Streitpunkt entschärft. Ansonsten scheint der Instrumentenwechsel aus ökonomischer Sicht kaum eine Rechtfertigung zu haben. Eine
veränderte Ausgleichswirkung wurde durch die Reform nicht erreicht. Außerdem hätte man die stärkere Beteiligung der Länder an den gesamtstaatlichen Einnahmen auch problemlos im bestehenden System bei der horizontalen Steuerverteilung erreichen können. Die vordergründige Reduzierung der Anzahl der Ausgleichsstufen im Finanzausgleich von vier auf drei lässt zwar vermuten, dass das neue System transparenter wird. Doch wenn man die relativ komplexe Ausgestaltung der neu geschaffenen BEZ genauer betrachtet, dann wird schnell deutlich, dass zukünftig die Länder-Finanz-Beziehungen nicht besser überschaubar sein werden. Zudem haben die umfangreichen Reformen nicht zu einer Verbesserung der Anreizwirkungen im Finanzausgleich geführt.

Die Grenzbelastung des Finanzausgleichs, d. h. der Anteil von zusätzlich generierten Steuereinnahmen eines Bundeslandes, die nicht im Landeshaushalt verbleiben, sondern über die interregionalen Finanztransfers in andere Töpfe fließen, gibt einen Hinweis darauf, inwiefern das neue System Anreize für eine Verbesserung der Wirtschafts- und Finanzkraft stiftet.

Über alle Zuweisungsarten des neuen Finanzausgleichs hinweg ist weiterhin mit einer sehr hohen Grenzbelastung zu rechnen. Mit einem hinreichend großen Abstand zu den Schwellenwerten für eine Anspruchsberechtigung für die so genannten allgemeinen BEZ geht bei den Ländern mit überdurchschnittlicher Finanzkraft die Grenzbelastung dieser Zuweisungen zwar gegen null. Allerdings sehen sich die finanzschwachen Länder mit Bundeszuweisungen konfrontiert, deren Höhe bei steigender örtlicher Finanzkraft sinkt. Im Ergebnis sind die Grenzbelastungen und die damit verbundenen Fehlanreize insbesondere für die ostdeutschen Länder sehr hoch. Für finanzstarke Länder dürften die Grenzbelastungen etwas niedriger ausfallen. Eine anreizneutrale Wirkung haben hingegen weitere Pauschalzuweisungen des Bundes, die eine vordefinierte Gruppe von Ländern erhalten soll. Diese können allerdings nicht wesentlich zur Reduzierung der Grenzbelastung des Ausgleichssystems beitragen.

Das neue Modell hebt die Kontroversen zwischen den finanzschwachen und finanzstarken Ländern um einen angemessenen Ausgleich nicht auf, sondern überdeckt
diese durch eine stärkere Vertikalisierung der Zuweisungen nur oberflächlich. Nach 2020 könnte jedoch schnell eine neue Debatte über den Ausgleich entbrennen. Dann würde es weniger um die Beitragslast einzelner Länder im horizontalen Ausgleich gehen, sondern um die Verteilung der Bundesergänzungszuweisungen. Im Kreuzfeuer würden dann vor allem die ostdeutschen Länder stehen, die ab 2020 Hauptempfänger dieser Bundesmittel sind. Ein Bund-Länder-Finanzsystem, welches nur wenig Eigeninitiative auf Länderebene
zulässt und vor allem in den finanzschwachen Ländern hohe Fehlanreize stiftet, unterstützt nicht unbedingt eine stärkere Konvergenz der Finanz- und Wirtschaftskraft
zwischen den Ländern. Da die Einnahmen aller Länder nach der Reform steigen, verbessert sich allerdings die Aussicht, dass zu Beginn des kommenden Jahrzehnts die neugeschaffene Schuldenbremse eingehalten wird.

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Stefanie Müller
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