Alterung, Braunkohleausstieg und Klimapaket: Finanzpolitische Konsequenzen in Deutschland bis 2024

Nach der Mittelfristprojektion des Leibniz-Instituts für Wirtschaftsforschung Halle (IWH) wird das Wachstum in Deutschland in den Jahren bis 2024 aufgrund der bald sinkenden Erwerbsbevölkerung spürbar zurückgehen. Dies wird sich auch bei den Staatseinnahmen niederschlagen, und strukturschwache Regionen dürften davon besonders stark betroffen sein. Diese regionalen Effekte werden zwar durch Umverteilungsmechanismen abgefedert, aber nicht völlig ausgeglichen. Regionen mit schrumpfender Erwerbsbevölkerung müssen sich auf einen sinkenden finanziellen Spielraum einstellen. Oliver Holtemöller, Leiter der Abteilung Makroökonomik und Vizepräsident des IWH, ergänzt: „Der beschleunigte Braunkohleausstieg wird diesen Prozess verstärken, das Klimapaket der Bundesregierung hat hingegen vergleichsweise geringe Auswirkungen auf die öffentlichen Finanzen.“

Autoren Oliver Holtemöller

Mit der schwächeren Konjunktur und der derzeit expansiv ausgerichteten Finanzpolitik dürften die gegenwärtig hohen gesamtstaatlichen Haushaltsüberschüsse bis zum Jahr 2021 abgebaut werden. Perspektiven für die deutschen Staatsfinanzen in den Folgejahren können mit Hilfe makroökonometrischer Projektionen verdeutlicht werden. So zeigt eine Projektion auf Basis des gesamtwirtschaftlichen Deutschland-Modells des IWH die Bedeutung der Bevölkerungsentwicklung. Das Potenzialwachstum der deutschen Wirtschaft wurde in den vergangenen Jahren vom deutlichen Anstieg der Bevölkerung infolge der hohen Zuwanderung gestützt. Das wird sich in den kommenden Jahren ändern: Aufgrund der natürlichen Bevölkerungsbewegung und bei annahmegemäß nach und nach sinkendem Wanderungssaldo dürfte die für das Produktionspotenzial in Deutschland relevante erwerbsfähige Bevölkerung ab dem Jahr 2022 abnehmen. Vor allem deshalb wird die deutsche Wirtschaft bis zum Ende des Projektionszeitraums wohl nur um durchschnittlich 1% wachsen.

Die gesamtstaatlichen Einnahmen werden mit einem Rückgang der Zahl der Erwerbstätigen ab dem Jahr 2022 und einem geringen Zuwachs der gesamtwirtschaftlichen Produktion deutlich schwächer zulegen als in den vergangenen Jahren. Die öffentlichen Ausgaben dürften dagegen – auch aufgrund des demographischen Wandels – stärker zunehmen als die Einnahmen des Staates. Bis zur Mitte der 2020er Jahre dürften die finanzpolitischen Spielräume erschöpft sein. Die geplanten Ausgaben für die Begleitung des Braunkohleausstiegs und für den Klimaschutz müssen dann entweder zu Lasten anderer Ausgaben gehen oder durch höhere Einnahmen finanziert werden.

Vergleichsweise geringe Auswirkungen auf die öffentlichen Finanzen hat das kürzlich beschlossene Klimapaket der Bundesregierung. Es wird größtenteils über ein Sondervermögen des Bundes, den ‚Energie- und Klimafonds‘ (EKF) finanziert. Zu einem kleineren Teil werden die Haushalte von Bund, Ländern und Gemeinden belastet, insbesondere durch steuerliche Fördermaßnahmen und sonstige Entlastungen. Vor allem sollen hier Mittel umgeschichtet werden. Weil den Mehrausgaben und den Entlastungsmaßnahmen mittelfristig die zusätzliche Belastung der Unternehmen durch die CO2-Bepreisung gegenübersteht, liefert das Klimapaket per saldo nur in der kurzen Frist geringfügige gesamtwirtschaftliche Impulse, und es soll auch nur kurzfristig die öffentlichen Haushalte belasten.

Teil des ‚Klimaschutzprogramms 2030‘ ist der Ausstieg aus der Kohleverstromung, für den die Bundesregierung bereits im Sommer 2019 den Entwurf des ‚Strukturstärkungsgesetzes Kohleregionen‘ verabschiedet hat. Für die veranschlagten Ausgaben in Höhe von insgesamt 40 Mrd. Euro stellt der Bund, beginnend mit dem Jahr 2019, jährlich 500 Millionen Euro in Form so genannter Verstärkungsmittel für die Kohleregionen Lausitz, Mitteldeutschland und Rheinland bereit. Diese Regelung gilt zunächst bis zum Jahr 2023, soll aber bis zum Jahr 2038 verlängert werden. Damit flössen im Zeitraum von 2019 bis 2038 insgesamt zehn Mrd. Euro zusätzliche Verstärkungsmittel in die Kohleregionen. Die verbleibenden 30 Mrd. Euro sind laut Gesetzentwurf durch Umschichtungen im Haushalt sicherzustellen. Damit fiele der mit dem ‚Strukturstärkungsgesetz Kohleregionen‘ verbundene gesamtwirtschaftliche Impuls, ebenso wie beim Klimapaket, recht gering aus.

Die geplanten Verstärkungsmittel werden eine Verschlechterung der wirtschaftlichen und auch der finanzpolitischen Lage in den Kohleregionen nicht vollständig verhindern können. Der Ausstieg aus der Kohleförderung hat in den betroffenen Regionen negative Folgen für Produktion, Beschäftigung und Einkommen. Dazu kommen in den beiden ostdeutschen Braunkohleförderregionen noch besondere Belastungen von Seiten der Demographie. Es ist davon auszugehen, dass die Dynamik der Wirtschaftskraft in den ostdeutschen Braunkohlerevieren auch ohne den Braunkohleausstieg aufgrund der ungünstigen Bevölkerungsentwicklung hinter derjenigen im übrigen Deutschland zurückbleiben wird. Das mit einem beschleunigten Braunkohleausstieg einhergehende Steuerminderaufkommen dürfte sich in der Lausitz bis zum Jahr 2038 auf mehr als vier Mrd. Euro und in Mitteldeutschland auf etwa 1½ Mrd. Euro belaufen. Das rheinische Revier unterscheidet sich insofern deutlich von den ostdeutschen Braunkohlerevieren, als dass wichtige demographische Kennziffern dem bundesdeutschen Durchschnitt entsprechen. Dort fallen die Steuermindereinnahmen in Relation zur gesamten Wirtschaftskraft weniger ins Gewicht.

Langfassung:
Andrej Drygalla, Katja Heinisch, Oliver Holtemöller, Axel Lindner, Christoph Schult, Matthias Wieschemeyer, Götz Zeddies: Sinkendes Potenzialwachstum in Deutschland, beschleunigter Braunkohleausstieg und Klimapaket: Finanzpolitische Konsequenzen für die Jahre bis 2024, in: IWH, Konjunktur aktuell, Jg. 7 (4), 2019. Halle (Saale) 2019, 109 ff.

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